II SA/Gd 281/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Jędrkowiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant Agnieszka Lewandowska po rozpoznaniu w dniu 26 października 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 stycznia 2003 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia 28 listopada 2002r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. art. 48, oraz art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo Budowlane (Dz.U. nr 89 z dnia 25 sierpnia 1994 roku, ze zm.), oraz art. 104 Kodeksu Postępowania Administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071), nakazał H. S. zamieszkałej w K. przy ul. Ś. [...], rozebrać samowolnie wybudowany obiekt budowlany - garaż, trwale związany z gruntem, o wymiarach 4,70 m. na 5,80 m., w miejscu poprzednio istniejących obiektów budowlanych, zlokalizowany w K. na działce nr [...] przy ul. K. [...]. W uzasadnieniu wskazano, że dokonana przebudowa polegała na wykonaniu w miejscu byłych obiektów nowej ściany o konstrukcji stalowej z bramami wjazdowymi o konstrukcji stalowej od strony działki nr [...], wykonaniu nowej konstrukcji stalowej dachu (jednospadowy) pokrytej blachą stalową trapezową, oraz wybudowaniu ściany z pustaków betonowych gr. 18 dzielącej obiekt na dwa odrębne pomieszczenia. Pozostałe elementy budynku tj. ściany murowane zewnętrzne szczytowe, oraz od strony ul. K. są elementami pozostałymi po istniejących obiektach. Organ podkreślił, iż H. S. nie posiadała decyzji o pozwolenia na budowę ani też wymaganego zgłoszenia. Wyjaśnił także, że roboty budowlane (należy przez to rozumieć budowę, a także prace polegające na montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego), można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji pozwolenia na budowę /art. 28 Ustawy Prawo budowlane z 1994 roku/, co nie zostało dokonane. W takim przypadku zgodnie z art. 48 Ustawy Prawo Budowlane z 1994 roku, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła H. S., informując, że dokonała tylko remontu istniejącego budynku, co miało na celu zlikwidowanie występującego zagrożenia bezpieczeństwa. Decyzją z dnia 23 stycznia 2003r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 2 kpa oraz art. 80 ust.2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego niewłaściwie zakwalifikował stan faktyczny, uznając, że nastąpiła budowa nowego obiektu budowlanego, gdy w rzeczywistości wykonano samowolnie remont istniejącego obiektu. W ocenie organu potwierdza to protokół z dnia 31.10.2002r., z którego wynika, że w 2001r. w istniejącym od lat trzydziestych ubiegłego wieku obiekcie budowlanym wymieniono bez pozwolenia dach i zamontowano trzy wrota garażowe. Tak więc nie wybudowano nowego obiektu ani jego części, o których mowa w art.48 prawa budowlanego. Wykonane roboty stanowią przypadek inny niż określone w art.48 prawa budowlanego, który tym samym powinien być rozpatrywany w oparciu o przepisy art.51 w związku z art.51 ust.4. Skargę na powyższą decyzję wniosła A. G. Podniosła ona, iż organ II instancji nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego, przekraczając zakres swobodnej oceny i w oparciu o nieprawdziwy protokół nakazał uchylenie decyzji I instancji. Wniosła ona o ponowne rozpoznanie sprawy oraz utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy o Postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze. Tak też było w rozważanym przypadku. Zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem powołanego w jej podstawie prawnej art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z jego treścią organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W rozważanym przypadku organ II instancji uchylając decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazał jedynie, że w sprawie ma zastosowanie nie art. 48 lecz art. 51 Prawa budowlanego z 1994r.. Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu. Po uchyleniu decyzji na skutek kasacji sprawa wraca do organu I instancji i na nowo zostaje przez ten organ ustalony stan sprawy – zarówno faktyczny jak i prawny. To organ I instancji może na nowo ukształtować sytuację prawną strony i to również w sposób korzystny (postępowanie w trybie art. 51 Prawa budowlanego z 1994r.) jeżeli oczywiście ustali, że istnieją do tego podstawy. Organ odwoławczy może jedynie wskazać "jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozparzeniu sprawy" (art. 138 § 2 kpa in fine). Decyzja kasacyjna z art. 138 § 2 kpa jest rozstrzygnięciem procesowym, nie przesądza o istocie sprawy administracyjnej a organ II instancji może co najwyżej wyrazić swój pogląd prawny w zakresie trybu w jakim (w jego ocenie) powinno być prowadzone postępowanie pierwszoinstancyjne. Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.