II SA/Gd 282/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Województwa na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 1 marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia 8 grudnia 2017 r., wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) - dalej w skrócie jako "k.p.a." oraz art. 93 ust. 1, art. 96 ust. 1, art. 97 ust. 1, art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.) – dalej w skrócie jako "u.g.n.", Prezydent Miasta, po rozpatrzeniu wniosku A. zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w G. al. A. obr. [..] działka nr [..], stanowiącego własność A. – na działki nr [..] i [..], wskazując, że nowopowstała działka nr [..] przeznaczona jest pod poszerzenie drogi wojewódzkiej. Organ pierwszej instancji wskazał, że podziału dokonano w oparciu o wstępny projekt podziału zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego K. rejon przy ul. P. i trasa [..], zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta z dnia 27 marca 2014 r. nr L/1118. Postanowieniem z dnia 14 listopada 2017 r. Prezydent Miasta stwierdził zgodność wstępnego projektu podziału działki z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Przeznaczenie nowej działki nr [..] pod drogę kategorii drogi wojewódzkiej nastąpiło w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nr 2338 § 41- karta terenu 035-KD83 oraz Uchwały Sejmiku Województwa nr 673/XXXIII/13 z dnia 30 września 2013 r. Decyzją z dnia 1 marca 2018 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 93 ust. 1 i art. 96 ust. 1 u.g.n., Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania Województwa od decyzji organu pierwszej instancji, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta. SKO ustaliło, że działka nr [..] jest własnością A. W § 2 pkt 2c uchwały nr Sejmiku Województwa z dnia 30 września 2013 r., nr 673/XXXIII/13 określono, że: "ustala się następujący przebieg drogi wojewódzkiej nr [..] poprzez dodanie dotychczasowego odcinka (...) drogi powiatowej (trasa [..]) na terenie miasta G.: Al. A. na odcinku od skrzyżowania z ul. O. do skrzyżowania z drogą ekspresową [..] (węzeł K.)." W uzasadnieniu uchwały podano, że drogi nr [..] i [..] zostały zaliczone do dróg wojewódzkich na podstawie uchwały nr 647/XLVI/02 Sejmiku Województwa z dnia 30 września 2002 r. Zmiana przebiegu dróg wojewódzkich nr [..] i [..] wynika z oddania w roku 2012 do użytku południowej obwodnicy G., która stała się nowym przebiegiem drogi krajowej nr [..]. Jak ustaliło również Kolegium, postanowieniem z dnia 14 listopada 2017 r. organ pierwszej instancji pozytywnie zaopiniował proponowany przez A. wstępny projekt podziału działki nr [..] obr. [..] na dwie działki, w tym działkę [..] a przeznaczoną pod fragment drogi publicznej. Postanowienie to zostało doręczone: wnioskodawcy oraz Wydziałom Geodezji oraz Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta. Zaskarżona decyzja natomiast została doręczona: Wydziałowi Skarbu Urzędu Miasta oraz odwołującemu. Jak wyjaśnił organ odwoławczy z akt sprawy wynika, że projekt podziału działki [..] został dokonany w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą nr L/1118 Rady Miasta z dnia 27 marca 2014 r., zatem warunek wynikający z art. 9 3 ust. 1 u.g.n., został spełniony. Nadto z uchwały nr 673/XXXIII/13 z dnia 30 września 2013 r. Sejmiku Województwa bezspornie wynika, ze droga wojewódzka nr [..] otrzymuje dodatkowy odcinek drogi powiatowej na terenie miasta G. tj. od Al. A. na odcinku od skrzyżowania z ul. O. do skrzyżowania z drogą ekspresową [..] (węzeł K.), zatem zaskarżona decyzja jedynie potwierdza ustalony wcześniej stosownymi uchwałami stan rzeczy. Kolegium nie znalazło również podstaw do twierdzeń podnoszonych przez odwołującego, że jego prawa strony zostały naruszone. Zasada wysłuchania stron, wyrażona w art. 10 k.p.a., nie została naruszona. W skardze na powyższą decyzję Województwo wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 6, art. 7, art. 9, art. 10 w związku z art. 125 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji podczas, gdy nastąpiło naruszenie zasady zobowiązującej organ administracji publicznej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w postaci ustalenia rzeczywistego przeznaczenia działki nr [..], jak również naruszona została zasada zobowiązująca organ do zapewnienia stronom postępowania czynnego udziału w sprawie, poprzez nie przesłanie Województwu postanowienia Prezydenta Miasta o zgodności ww. projektu podziału z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przez co nastąpiło naruszenie gwarancji procesowych strony postępowania - Województwa, poprzez pozbawienie prawa do złożenia zażalenia na postanowienie; 2. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 80 k.p.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji podczas gdy nastąpiło naruszenie zasad swobodnej oceny dowodów, bowiem ocena dowodów dokonana przez organy obu instancji była dowolna, a nie swobodna, gdyż ze zgromadzonego materiału nie wynikało aby uprawnione było wskazanie, iż nowopowstała działka nr [..] przeznaczona jest pod poszerzenie drogi wojewódzkiej, gdyż nie wskazano zasadności zaliczenia działki nr [..] pod poszerzenie drogi wojewódzkiej, zwłaszcza że z pisma nr [..] Departamentu Infrastruktury Urzędu Marszałkowskiego Województwa z dnia 27 grudnia 2017 r. nie wynika, żeby ww. działka nr [..] była konieczna pod poszerzenie drogi wojewódzkiej nr [..]. Nadto strona skarżąca sformułowała zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 98 ust. 1 w związku z art. 93 ust. 1 u.g.n. w związku z § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124) poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na przyjęciu, że działka nr [..] przeznaczona jest pod poszerzenie drogi wojewódzkiej, podczas gdy z pisma nr [..] Departamentu Infrastruktury Urzędu Marszałkowskiego Województwa z dnia 27 grudnia 2017 r. nie wynika, żeby ww. działka nr [..] była konieczna pod poszerzenie drogi wojewódzkiej nr [..]. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że Województwo powinno zostać uznane za stronę postępowania już na etapie wydawania postanowienia o zgodności podziału z planem miejscowym. Postępowanie podziałowe stanowi bowiem integralną całość i uznanie przez organ, że Województwo stało się stroną wyłącznie na etapie decyzji podziałowej a nie wcześniejszego postanowienia jest naruszeniem przepisów prawa. Strona skarżąca wskazała nadto na zaniechanie organu w przedstawieniu w uzasadnieniu faktycznym szczegółowej argumentacji, z której wynikałaby zasadność zaliczenia działki nr [..] na poszerzenie drogi wojewódzkiej, zwłaszcza wobec opinii wynikającej z opisanego pisma Departamentu Infrastruktury Urzędu Marszałkowskiego Województwa z dnia 27 grudnia 2017 r. W piśmie tym wskazano, że uchwała nr 673/XXXIII/13 Sejmiku Województwa z dnia 30 września 2013 r. w sprawie zaliczenia odcinka drogi gminnej i powiatowej do kategorii drogi wojewódzkiej i ustalenia przebiegu drogi wojewódzkiej nr [..] i [..] na terenie gminy P. i miasta G., w swojej treści odnosi się do przebiegu przedmiotowych dróg wojewódzkich bez podawania poszczególnych działek zajętych pod przedmiotowe drogi. Ponadto jak twierdzi skarżący kilka lat temu został wybudowany układ drogowy, który zapewnia kompleksową obsługę terenów przyległych do drogi wojewódzkiej. Inwestorem tej rozbudowy drogi wojewódzkiej było Miasto G. i zakres zadania oparty był o dokumentację projektową. Gdyby istniała konieczność poszerzenia pasa drogowego o działkę nr [..], powinna ona znaleźć się w zakresie tej inwestycji. Jak wyjaśniła strona skarżąca nie posiada ona wiedzy dotyczącej ewentualnych kolejnych planów inwestycyjnych Miasta związanych z poszerzeniem drogi wojewódzkiej nr [..]. Po dokonanej analizie układu drogowego zlokalizowanego wokół działki nr [..], która uległa podziałowi strona poinformowała, że nie jest konieczne przeznaczanie działki nr [..] na poszerzenie drogi wojewódzkiej nr [..]. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) - dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Badając w świetle przedstawionych wyżej kryteriów zaskarżoną decyzję sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa, w tym przepisów postępowania w sposób, który miałby istotny wpływ na wynik sprawy. Kontroli sądu w niniejszej sprawie poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 8 grudnia 2017 r., którą zatwierdzono projekt podziału nieruchomości położonej w G. przy ul. A., obręb [..], tj. działki nr [..] (nr jedn. rej. [..], KW [..]), stanowiącej własność A., na działki nr [..], [..]. Podstawę materialnoprawną obu rozstrzygnięć stanowiły przepisy art. 93 ust. 1, art. 96 ust. 1, art. 97 ust. 1 i art. 98 u.g.n. Osią stawianych w skardze zarzutów jest naruszenie prawa strony – Województwa– do czynnego udziału w postępowaniu na skutek niedoręczenia postanowienia z dnia 14 listopada 2017 r. o zgodności projektu podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co uniemożliwiło zaskarżenie tego orzeczenia. Odnosząc się do tego zarzutu w pierwszej kolejności sąd zaznacza, że stosownie do treści art. 93 ust. 1 u.g.n. podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Według ust. 4 (zd. pierwsze) zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Trzeba zauważyć, że postanowienie podejmowane w trybie art. 93 ust. 4 i 5 u.g.n. opiniujące projekt podziału nieruchomości, jest częścią postępowania administracyjnego o zatwierdzenie podziału nieruchomości. Pogląd ten pozostaje w zgodzie z wykładnią zawartą w uchwale składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 1999 r., sygn. akt OPK 1/99 (publ. ONSA z 1999 r., nr 3, poz. 84), w którym wywiedziono, że "postanowienie wyrażające opinię, o której mowa w art. 93 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741 ze zm.), jest wydawane w toku postępowania administracyjnego w sprawie o podział nieruchomości (...)". Skoro zatem postępowanie o zatwierdzenie podziału nieruchomości jest etapem postępowania podziałowego należy podkreślić, że organ zatwierdzający podział nieruchomości jest związany opinią o podziale. W świetle powyższego nie może budzić wątpliwości, że zgodność podziału z ustaleniami planu miejscowego jest podstawową przesłanką dopuszczalności podziału, o którym ostatecznie rozstrzyga decyzja o podziale lub orzeczenie sądu. Postępowanie w sprawie zaopiniowania proponowanego podziału nieruchomości nie jest przy tym odrębnym postepowaniem, lecz pierwszym etapem postępowania podziałowego, a zatem obowiązek zapewnienia stronom tego postępowania czynnego udziału dotyczy nie tylko tej części postępowania, która zmierza do merytorycznego rozpoznania sprawy, lecz także tego wstępnego, opiniującego etapu. W konsekwencji zdaniem sądu nie może budzić wątpliwości, że Województwu jako stronie należało doręczyć postanowienie opiniujące, mimo że wprost z treści tego postanowienia nie wynika, czyją własnością jest droga publiczna, której fragment stanowić ma działka nr [..]. Niemniej jednak należy zwrócić uwagę, że brak doręczenia postanowienia z dnia 14 listopada 2017 r., będący wadą tego orzeczenia, jak też i zaskarżonej decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości (co uzasadnia naruszenie art. 10 § 1 k.p.a.), nie miał jednak istotnego wpływu na wynik niniejszej sprawy, skoro ani w odwołaniu ani w skardze nie podważono istotności ustaleń organów polegających na zgodności przedmiotowego podziału z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. To zaś było kryterium zasadniczym dla prawidłowości zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji. Wszystkie zarzuty zaś zmierzają do wykazania zbędności przeznaczenia wydzielonej działki pod drogę publiczną – drogę wojewódzką, a nie do sprzeczności podziału z uchwałą Rady Miasta z dnia 27 marca 2014 r., nr L/1118. Z tych względów zarzuty naruszenia art. 10 § 1 oraz art. 6, art. 7, art. 9 k.p.a. chociaż zasadne nie mogły odnieść skutku w postaci uchylenia zaskarżonej decyzji, a więc nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy. Na uwzględnienie nie zasługuje w konsekwencji zarzut nieustalenia przez organ odwoławczy rzeczywistego przeznaczenia działki nr [..] i przyjęcie, że jest ona przeznaczona pod poszerzenie drogi wojewódzkiej oraz dokonanie w tym zakresie dowolnej oceny dowodów. Jak już wyjaśniono, podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego, zaś organ zatwierdzający podział nieruchomości jest związany opinią o podziale. W konsekwencji, dopóki postanowienie opiniujące nie zostanie wyeliminowane z obrotu prawnego, czy to w administracyjnym toku instancji, czy wskutek zastosowania trybów nadzwyczajnych, dopóty organ orzekający o zatwierdzeniu podziału jest nim związany w zakresie podstawowej przesłanki w postaci zgodności z postanowieniami planu miejscowego. W niniejszej sprawie kontrolowane rozstrzygnięcie poprzedzone zostało postanowieniem Prezydenta Miasta z dnia 11 listopada 2017 r. opiniującym pozytywnie proponowany przez A. Oddział Regionalny w G. wstępny projekt podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr [..] położonej w G., przy ul. A. W postanowieniu stwierdzono, że nieruchomość objęta jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego K. rejon przy ul. P. i trasa [..], zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta z dnia 27 marca 2014 r. nr L/1118 (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2014 r., poz. 1753, nr planu 2338). Prezydent Miasta stwierdził także, że proponowany we wstępnym projekcie podział działek umożliwia ich zagospodarowanie na cele określone przez plan miejscowy. Z akt sprawy wynika, że powyższa ocena funkcjonuje w obrocie prawnym co oznacza, że organ zatwierdzający podział nie mógł dokonywać ponownej oceny zgodności projektowanego poddziału z postanowieniami planu miejscowego, ani weryfikowania wyrażonej już w postanowieniu oceny. Jeżeli bowiem opinia jest pozytywna, tak jak ma to miejsce w rozpoznawanym przypadku, organ może dalej procedować w kierunku zatwierdzenia projektu podziału, opierając się na przesądzonej już okoliczności zgodności podziału z postanowieni planu. Nie ulega wątpliwości, że w postępowaniu podziałowym organ zatwierdzający podział nie dokonuje samodzielnych ustaleń w zakresie przeznaczenia nieruchomości oraz zaliczenia jej na poszerzenie drogi wojewódzkiej – kwestie te należą bowiem do kompetencji organu opiniującego i zostały już przesądzone w postanowieniu opiniującym, zaś strona skarżąca nie zakwestionowała tych ustaleń w odwołaniu od zaskarżonej decyzji. Nie sposób więc zarzucać organom naruszenia przepisów postępowania obligujących do wszechstronnej oceny materiału dowodowego w zakresie zasadności zaliczenia przedmiotowej działki pod poszerzenie drogi wojewódzkiej. Odnosząc się zaś do kwestii nieuwzględnienia przy rozstrzyganiu sprawy dowodu w postaci przywoływanego pisma Departamentu Infrastruktury Urzędu Marszałkowskiego Województwa z dnia 27 grudnia 2017 r., według którego przedmiotowa działka nie była konieczna pod poszerzenie drogi wskazać należy, że powyższego pisma nie ma w aktach sprawy, strona skarżąca nie dołączyła go bowiem ani do odwołania ani do skargi. Niemniej nawet przyjmując, że treścią tego pisma było stwierdzenie, że wydzielona działka nie była konieczna dla poszerzenia drogi wojewódzkiej nr [..], nie jest to jednoznaczne z ustaleniem odmiennego przeznaczenia tej działki w planie pod teren ulicy głównej – odcinek Al. A. Stwierdzić bowiem trzeba, że dla zaopiniowania zgodności projektu z planem, a następnie dla wydania decyzji zatwierdzającej podział, istotne jest wyłącznie przeznaczenie działki w planie, a nie okoliczność, czy jest ona konieczna na cel w tym planie określony. Jak wskazano wyżej, art. 98 ust. 1 u.g.n. jako jedyną przesłankę przejścia wydzielonej działki na własność Skarbu Państwa wymienia przeznaczenie tej działki pod drogę publiczną. Dlatego też badanie niezbędności tej działki na cel określony w planie byłoby tworzeniem pozaustawowych przesłanek i musiałoby zostać uznane za działanie bez podstawy prawnej, wbrew jednoznacznie sformułowanemu przepisowi prawa. Zarzut ten mógłby stanowić jedynie podstawę ewentualnej skargi na uchwałę w przedmiocie planu miejscowego, ale to pozostaje poza badaniem legalności w kontrolowanej sprawie. Reasumując w ocenie sądu organ odwoławczy prawidłowo rozstrzygnął niniejszą sprawę słusznie uznając, że nie było podstaw do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wynika, że w zasadzie organ odwoławczy powinien ponownie merytorycznie rozpatrzyć i rozstrzygnąć sprawę uprzednio rozpoznaną przez organ pierwszej instancji. Treść art. 138 § 2 k.p.a. jednoznacznie wskazuje, że zaskarżoną decyzję można uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, wyłącznie gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tylko zaistnienie tych warunków uzasadnia orzekanie kasacyjne, przy czym skorzystanie z tej możliwości musi być wyjątkowe, gdyż istotą postępowania odwoławczego w ogólnym postępowaniu administracyjnym jest orzekanie reformatoryjne. To organ odwoławczy ma podjąć wszelkie, oczywiście możliwe kroki, do merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji. Zdaniem sądu Kolegium prawidłowo wyjaśniło przebieg postępowania w sprawie podziału nieruchomości i znaczenie postanowienia opiniującego wstępny projekt podziału dla wydania orzeczenia zatwierdzającego podział. Wbrew zarzutom skargi organ dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych, procedował w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego oraz prawidłowo zastosował przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Nadto organ odwoławczy szczegółowo i wyczerpująco uzasadnił swoje stanowisko i przyczyny wydanego rozstrzygnięcia. Mimo zatem niewątpliwych uchybień w toku procedowania części postępowania podziałowego zakończonej postanowieniem opiniującym z dnia 14 listopada 2017 r. żaden z zarzutów skargi nie podważył prawidłowości oceny dokonanej przez organy co do zgodności przedmiotowego podziału z opisaną uchwałą o planie miejscowym, jak też zgodność ta nie była w ogóle kwestionowana. Nawet zatem zaistnienie podstawy wznowieniowej odnośnie braku udziału strony skarżącej w części postępowania zakończonej ostatecznym postanowieniem opiniującym nie zmieni obrazu sytuacji zgodności przedmiotowego podziału z tymże planem miejscowym. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę jako niezasadną oddalił.