II SA/Gd 283/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 lutego 2007 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 września 2006 r., nr [...], 2/ określa, że decyzje wskazane w punkcie pierwszym nie mogą być wykonane. J. K. wniosła do sądu administracyjnego skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 lutego 2007 r., którą utrzymano w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji odmawiające skarżącej udzielenia pozwolenia na użytkowanie szklarni. Z akt postępowania administracyjnego wynika, iż zaskarżona decyzja została podjęta w następujących okolicznościach: Inspektor Nadzoru Budowlanego w 2002 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wybudowania przez J. i S. K. na działce nr [...] położonej w S. przy ul. [...] szklarni o konstrukcji stalowej ze ścianami wypełnionymi szkłem i dachem dwuspadowym. Przedmiotowa szklarnia została wybudowana w 1995 r. bez pozwolenia na budowę na działce będącej w wieczystym użytkowaniu J. i S. K. i została usytuowana w taki sposób, że odległości od granic działek sąsiednich wynoszą 60 cm z jednej strony i 40 cm z drugiej strony. Z uwagi na brzmienie obowiązującego w 2002 r. przepisu art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego ( Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm. ), który przewidywał możliwość legalizacji obiektu wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej w przypadku gdy od dnia zakończenia jego budowy upłynęło 5 lat, a jego istnienie nie naruszało przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ nadzoru budowlanego postanowieniem z dnia 4 czerwca 2002 r. zawiesił postępowanie administracyjne w przedmiocie rozbiórki obiektu do czasu wydania przez właściwy wówczas organ administracji architektoniczno – budowlanej decyzji w przedmiocie pozwolenia na jego użytkowanie. Przepis art. 49 ust. 1 wymagał bowiem dla zalegalizowania obiektu wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej dodatkowo uzyskania przez właściciela decyzji pozwalającej na jego użytkowanie. W związku z powyższym skarżąca w dniu 30 kwietnia 2002 r. wystąpiła do Prezydenta Miasta o pozwolenie na użytkowanie szklarni. W toku prowadzonego postępowania organ I instancji dwukrotnie odmawiał skarżącej wydania pozwolenia na użytkowanie szklarni z uwagi na stwierdzone naruszenie przepisów techniczno – budowlanych określających prawidłowe odległości budynku od granicy działek sąsiednich. Pierwsza decyzja Prezydenta Miasta z dnia 12 lipca 2002 r. została uchylona przez organ odwoławczy z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wydana w następstwie tej decyzji kasacyjnej druga decyzja organu I instancji z dnia 30 września 2002 r. została przez Wojewodę również uchylona, lecz skarżącej udzielono pozwolenia na użytkowanie szklarni. Wojewoda uznał bowiem, że przedmiotowa szklarnia należy do obiektów małej architektury, których budowa nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Na skutek skargi uczestnika postępowania S. W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 26 października 2005 r. w sprawie II SA/Gd 110/03 uchylił decyzję Wojewody z dnia 21 grudnia 2002 r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie wskazując, iż szklarnia skarżącej jest budynkiem w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego i jej budowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Jednocześnie Sąd zwrócił uwagę, iż wniosek skarżącej w przedmiocie uzyskania pozwolenia na użytkowanie nie spełniał wymogów art. 58 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji, albowiem nie dołączono do niego inwentaryzacji powykonawczej i ekspertyzy technicznej. Po uchyleniu przez sąd decyzji Wojewody organ ten z uwagi na zmianę przepisów Prawa budowlanego dotyczących właściwości organów ( art. 1 pkt 62 w związku z art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw - Dz. U. Nr 80, poz. 718 ) postanowieniem z dnia 7 marca 2006 r. przekazał sprawę do rozpatrzenia Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, który decyzją z dnia 12 maja 2006 r. uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji z dnia 30 września 2002 r. Ponownie rozpatrując sprawę udzielenia skarżącej pozwolenia na użytkowanie szklarni Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 20 września 2006 r. odmówił jego wydania wskazując, iż przedłożona przez skarżącą w toku ponownego rozpatrywania sprawy ocena techniczna nie spełnia wymagań określonych w art. 58 Prawa budowlanego, jak też nie uwzględnia wskazań sądu administracyjnego, który w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 października 2005 r. wyjaśnił, że obowiązek dołączenia do wniosku ekspertyzy technicznej potwierdzającej przydatność obiektu do użytkowania należy rozumieć szeroko, nie ograniczając go do zdatności do użytkowania jedynie z uwagi na potrzeby inwestora, ale także interes osób trzecich i wymogi przepisów. Przedłożone przez skarżącą opracowanie, w ocenie organu, nie spełniało wymogów stawianych ekspertyzie technicznej. W odwołaniu od powyższej decyzji J. K. zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego wywodząc, iż przedłożona dokumentacja spełnia warunki określone w przepisach prawa, a zatem nie istniały podstawy do wydania decyzji odmownej. Zaskarżoną decyzją Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Jak wynika z uzasadnienia organ odwoławczy uznał, że przedmiotowa ocena techniczna opracowana wprawdzie w sposób dość lakoniczny i mało szczegółowy jest jednak wystarczająca do przyjęcia, że inwestor przedłożył dokumenty określone w obowiązującym w dacie złożenia wniosku przepisie art. 58 Prawa budowlanego. Zdaniem jednak organu odwoławczego organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie w sprawie wydania, na podstawie art. 49 Prawa budowlanego, pozwolenia na użytkowanie obiektu wybudowanego samowolnie musi sam przeanalizować czy obiekt został wykonany zgodnie z przepisami techniczno – budowlanymi. Nie można bowiem wydać pozwolenia na użytkowanie, jeżeli obiekt jest wybudowany niezgodnie z tymi przepisami, a usunięcie tych nieprawidłowości nie jest możliwe. W oparciu o przytoczone w uzasadnieniu przepisy § 12 ust. 4 i ust. 6 obowiązującego w trakcie budowy szklarni rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 10 z 1995 r., poz. 46 ze zm. ) organ uznał, iż przedmiotowa szklarnia została wybudowana bez zachowania prawidłowej odległości od granicy działek sąsiednich i nie ma możliwości doprowadzenia jej do stanu zgodnego z tymi przepisami, a zatem nie ma możliwości wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu. W podstawie prawnej decyzji wskazano na obowiązujące w dacie wszczęcia postępowania przepisy art. 59 ust. 5 w związku z art. 49 Prawa budowlanego ( Dz. U. Nr 106 z 2000 r., poz. 1126 ze zm. ) W skardze na powyższą decyzję J. K. zarzuciła naruszenie przepisów art. 49 i 58 Prawa budowlanego, § 12 ust. 4 i ust. 6 rozporządzenia przywołanego przez organ oraz przepisów postępowania administracyjnego – art. 6, 7, 9, 80 kpa. Z uzasadnienia skargi wynika, iż w ocenie skarżącej skoro obiekt spełnia warunki legalizacji określone w przepisie art. 49 ust. 1 ( upływ 5 lat od daty jego wzniesienia i zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego ), a skarżąca złożyła wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie wraz z wymaganymi dokumentami to nie istniały podstawy do odmowy jego udzielenia. Zdaniem skarżącej przepisy techniczno – budowlanego wskazane przez organ nie miały w sprawie zastosowania, albowiem stanowią one o zachowaniu odległości pomiędzy "budynkiem", a granicą działki. Szklarnia natomiast nie jest budynkiem lecz obiektem budowlanym. Nawet jednak gdyby przyjąć, iż jest ona budynkiem to, zdaniem skarżącej, zgodnie z ustępem 2 § 12 wskazanego rozporządzenia "nie ustala się wymagań w zakresie zachowania odległości między budynkami na działce budowlanej z zastrzeżeniem ust. 1, § 23, 35, 36 i 271. Zastrzeżone w tym przepisie wyjątki nie dotyczą jednak obiektu – szklarni. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ wskazał, iż zarzut naruszenia art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego nie jest zasadny, albowiem przedmiotem sprawy nie była ocena istnienia przesłanek wydania lub odmowy wydania nakazu rozbiórki, a jedynie kwestia udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu na podstawie art. 59 Prawa budowlanego. Bezzasadne jest również powoływanie się na § 12 ust. 4 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, albowiem przepis ten dotyczył odległości pomiędzy budynkami na tej samej działce budowlanej. Tymczasem w przedmiotowej sprawie doszło do niedopuszczalnego naruszenia przepisów dotyczących usytuowania budynków od granic z działkami sąsiednimi, których podstawowym celem jest zapewnienie poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich ( właścicieli działek sąsiednich ). Nie można też zgodzić się z zarzutem, iż organ nie uwzględnił faktu przedłożenia przez skarżącą stosownych dokumentów, jednak ich analiza wykazała, że obiekt nie jest przydatny do użytkowania z uwagi na niedopuszczalne naruszenie warunków technicznych. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postępowanie przed sądami administracyjnymi uregulowane jest przepisami ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ). Zgodnie z treścią art. 134 § 1 tej ustawy Sąd rozpoznając skargę nie jest związany zawartymi w niej wnioskami i zarzutami, co oznacza że Sąd może uwzględnić skargę z innych powodów niż w niej wskazane. W niniejszej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie, ale nie z przyczyn wskazanych przez skarżącą. Powodem uchylenia wydanych w sprawie decyzji jest okoliczność, iż postępowanie administracyjne zostało przez organy przeprowadzone z pominięciem S. K. – drugiego ze współużytkowników wieczystych działki zabudowanej przedmiotową szklarnią, a zatem z pominięciem jednego ze współwłaścicieli tego obiektu ( por. art. 235 § 1 kodeksu cywilnego ). Fakt, iż S. K. jest użytkownikiem działki na której znajduje się szklarnia, a nawet inwestorem jej budowy ( oprócz skarżącej ) wynika jednoznacznie z akt administracyjnych postępowania prowadzonego w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Okoliczność, iż wyłącznie skarżąca wystąpiła z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie szklarni nie uzasadniał pominięcia przez organ jako strony postępowania również drugiego jej właściciela – S. K. Oznacza to, iż organ w postępowaniu związanym z udzieleniem pozwolenia na użytkowanie nie ustalił prawidłowo kręgu podmiotów mających w sprawie tzw. interes prawny wynikający z art. 28 kpa. Pomijając natomiast jednego ze współwłaścicieli szklarni naruszył te przepisy postępowania administracyjnego, które dają podstawę do jego wznowienia stosownie do art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Okoliczność ta sama w sobie powoduje konieczność uchylenia wydanych w sprawie decyzji stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Należy wskazać, iż takie uchybienie przepisom postępowania, jakich dopuściły się organy w niniejszej sprawie tj. pominięcie jednej z osób mających interes prawny skutkuje uchyleniem rozstrzygnięć organów niezależnie od wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. Sąd administracyjny jest obowiązany do uchylenia decyzji, jeżeli stwierdza wystąpienie którejś z określonych w przepisach art. 145 § 1 i 145a § 1 kpa przesłanek wznowienia postępowania. Zgodnie z poglądem Sądu Najwyższego ( wyrok z dnia 4 grudnia 2002 r., III RN 200/01, OSNPUS 2003, nr 24, poz. 582 ) dla obligatoryjnego uchylenia zaskarżonej decyzji nie ma znaczenia, że zgodnie z art. 147 kpa wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa następuje tylko na żądanie strony. Zatem w niniejszej sprawie Sąd w oparciu o wskazane wyżej przepisy obowiązany był uchylić wydane przez organy decyzje. Stronom wyjaśnić należy, iż konsekwencją pominięcia jednego ze współwłaścicieli szklarni w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie byłaby niemożność prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy samowoli budowlanej. Ewentualny bowiem nakaz rozbiórki obiektu odnoszący się wyłącznie do jednego z jego właścicieli byłby niewykonalny na drodze egzekucji administracyjnej. Ponownie więc rozpoznając sprawę organy obowiązane będą uwzględnić fakt, iż S. K. jest jednym ze współwłaścicieli szklarni wzniesionej na działce znajdującej się w jego użytkowaniu wieczystym oraz obowiązane będą do prawidłowego zapewnienia mu udziału w prowadzonym postępowaniu. Okoliczność, iż stroną postępowania administracyjnego była skarżąca, która prawdopodobnie jest małżonką S. K. nie ma znaczenia przy ocenie naruszenia jego prawa do czynnego udziału w postępowaniu. Wobec tego, iż na skutek wydanego wyroku organy obowiązane są ponownie rozstrzygnąć sprawę zbędnym jest szczegółowe odnoszenie się do poszczególnych zarzutów skargi. Nie mniej jednak należy skarżącej wyjaśnić, że konieczność uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu wzniesionego w warunkach samowoli budowlanej w świetle przepisu art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r. była jedną z przesłanek jego legalizacji i warunkiem odstąpienia od obligatoryjnego orzeczenia nakazu rozbiórki przewidzianego w art. 48. Przesłankami do udzielenia pozwolenia na użytkowanie nie był natomiast upływ 5 letniego terminu od daty wzniesienia obiektu i zgodność z planem zagospodarowania przestrzennego. Oprócz uzyskania pozwolenia na użytkowanie okoliczności te dawały jedynie podstawy do ubiegania się o legalizację samowoli. Z kolei wydanie pozwolenia na użytkowanie nie było warunkowane jedynie złożeniem przez właściciela obiektu stosownego wniosku wraz z wymaganymi dokumentami. Właśnie w ramach tego postępowania i na podstawie przedstawionych przez stronę dokumentów badaniu podlegała kwestia zgodności budowy z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi. Należy nadmienić, iż stosowanie art. 49 ust. 1 w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r. było uzasadnione również w stanie prawnym po tej dacie na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006 r. sygn. akt P 27/05 ( Dz. U. z 2006 r., Nr 193, poz. 1430 ). Zarówno przepisy Prawa budowlanego z 1994 r. obowiązujące do 10 lipca 2003 r., jak i po tej dacie uzależniały możliwość legalizacji samowolnie wzniesionego obiektu od zgodności z przepisami techniczno - budowlanymi ( por. obowiązujący art. 48 Prawa budowlanego oraz art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. Nr 99, poz. 665 ). Jest to jak najbardziej uzasadnione. Skoro bowiem osoba wznosząca obiekt na podstawie pozwolenia na budowę obowiązana jest zachować przepisy techniczno – budowlane to oczywistym jest, że osoba wznosząca go bez pozwolenia na budowę nie powinna uzyskać legalizacji swojej samowoli w przypadku gdy wybudowała obiekt z ich naruszeniem. Byłaby ona wówczas w dużo korzystniejszej sytuacji prawnej niż inwestor ubiegający się o pozwolenie na budowę, co nie może być zaaprobowane. Zatem skoro w przypadku skarżącej pozwolenie na użytkowanie warunkowało legalizację przedmiotowej szklarni organ w ramach prowadzonego postępowania obowiązany był ustalić zgodność jej budowy z przepisami techniczno – budowlanymi.