II SA/Gd 284/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 9 października 2013 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi B. D. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 marca 2013 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej oddala skargę. B. D. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 marca 2013 r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 lutego 2013 r., w którym na podstawie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) ustalono B. D. opłatę legalizacyjną w wysokości 50 000 zł z tytułu legalizacji samowolnej budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] przy ul. [...] w G. Zaskarżone postanowienie podjęte zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym: W 2007 r. wszczęte zostało postępowanie w przedmiocie samowolnej budowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego w G. przy ul. [...]. Postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ nadzoru budowlanego potwierdziło, że na wskazanej nieruchomości w 2006 r. na miejscu rozebranego obiektu wzniesiono nowy budynek mieszkalny bez pozwolenia na budowę. Sprawa była dwukrotnie przedmiotem rozpoznania i rozstrzygnięcia przez organy nadzoru budowlanego, ażeby w efekcie decyzją z dnia 30 listopada 2010 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru budowlanego uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 września 2010 r. orzekającą rozbiórkę opisanego wyżej obiektu i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania wskazując na konieczność poczynienia ustaleń między innymi co do zgodności przedmiotowej budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz kręgu stron postępowania. Ponownie rozpoznając sprawę, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 19 stycznia 2011 r., działając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy – Prawo budowlane, wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego na działce nr [...] w G., ustalił wymóg wykonania niezbędnych zabezpieczeń oraz nałożył na B. D. obowiązek przedłożenia zaświadczenia Prezydenta Miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czterech egzemplarzy projektu budowlanego oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Po dostarczeniu przez inwestora żądanych dokumentów, tj. projektu budowlanego, zaświadczenia Prezydenta Miasta z dnia 26 maja 2011 r. o zgodności projektu przebudowy odbudowanej części budynku mieszkalnego na działce nr [...] z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego A., rejon ulic M. K. i E. O. w mieście G., zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej Nr [...] z dnia 24 listopada 2005 r. oraz oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 6 lutego 2013 r., wydanym w trybie art. 49 ust. 1 w zw. z art. 59f ustawy Prawo budowlane, ustalił inwestorowi opłatę legalizacyjną w wysokości 50.000 zł z tytułu legalizacji samowolnej budowy budynku mieszkalnego na działce nr [...] przy ul. [...] w G. Rozpoznając zażalenie B. D. na powyższe postanowienie, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 13 marca 2013 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie stwierdzając, że z chwilą przedłożenia przez inwestora żądanych przez organ dokumentów legalizacyjnych zaktualizowała się dyspozycja art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którą przed zatwierdzeniem projektu budowlanego i udzieleniem pozwolenia na wznowienie robót budowlanych organ, poza dokonaniem oceny projektu budowlanego, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Wobec powyższego organ odwoławczy potwierdził prawidłowość zaskarżonego postanowienia, w tym prawidłowość ustalenia opłaty legalizacyjnej stanowiącej iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). W przedmiotowej sprawie stawka opłaty (s) wynosiła 500 zł. Wykonana budowa budynku mieszkalnego zalicza się do kategorii I obiektu, dla których współczynnik kategorii obiektu (k) wynosi 2, a współczynnik wielkości obiektu (w) wynosi 1. Zgodnie ze wskazanymi danymi opłatę obliczono w następujący sposób: 500 x 50 x 2 x 1 = 50.000 zł i jest ona zgodna z art. 59f ustawy Prawo budowlane. Odnosząc się do treści zażalenia, organ odwoławczy wyjaśnił, że bez wpływu na przedmiotowe rozstrzygnięcie pozostaje wskazana przez inwestora sprawa zawisła przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gdańsku pod sygnaturą akt II SA/Gd 382/10 z jego skargi na postanowienie Wojewody z dnia 31 marca 2011 r. utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta z dnia 19 stycznia 2010 r. odmawiające wydania zaświadczenia o zgodności samowolnie wzniesionego budynku mieszkalnego z postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ wskazał, że przed wydaniem zakwestionowanego postanowienia w przedmiocie legalizacji inwestor uzyskał zaświadczenie z dnia 26 maja 2011 r. potwierdzające zgodność inwestycji z zapisami planu. Organ podkreślił nadto, że legalizacja samowoli jest uprawnieniem inwestora, z którego nie jest on zmuszony korzystać. W razie braku uiszczenia opłaty legalizacyjnej wystąpią bowiem przesłanki do orzeczenia rozbiórki samowolnie wzniesionego budynku. W skardze na powyższe postanowienie B. D. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na jego treść, w postaci art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez zaniechanie zawieszenia postępowania do czasu rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zagadnienia wstępnego, tj. rozstrzygnięcia, czy budowa jednorodzinnego budynku mieszkalnego na działce nr [...] w G. przy ul. [...] stanowi samowolę budowlaną. Zarzucając powyższe skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia. Uzasadniając zarzut skarżący wyjaśnił, że przesłanką legalizacji jest uprzednie ustalenie, że budowa została wykonana samowolnie. Ustalenie to zostało dokonane w przedmiotowej sprawie przedwcześnie, albowiem przed WSA w Gdańsku toczy się postępowanie pod sygnaturą akt II SA/Gd 382/10, którego wynik ma wpływ na ocenę istnienia samowoli budowlanej i w konsekwencji możliwości ustalenia opłaty legalizacyjnej. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) kontrolując legalność sąd nie jest związany treścią zarzutów i wniosków skargi. Oceniając w świetle przedstawionych kryteriów legalność zaskarżonego postanowienia, Sąd uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zarówno Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, jak i Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, nie naruszyli prawa w sposób mogący mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Kontrolowane postępowanie administracyjne odbywało się na warunkach i w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Podstawą materialnoprawną kwestionowanego rozstrzygnięcia jest przepis art. 49 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym właściwy organ, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada: 1. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2. kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, 3. wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane, - oraz, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie przysługuje zażalenie. Zastosowanie wskazanego przepisu jest jednak kolejnym etapem w toku procedury legalizacyjnej wszczętej i prowadzonej w oparciu o przepis art. 48 ust. 2 i 3 ustawy. W art. 49 ustawy została uregulowana dalsza procedura legalizacji samowoli budowlanej. I tak, organ nadzoru budowlanego, który otrzymał w wyznaczonym terminie dokumenty, o których mowa w art. 48 ust. 3, traktowane jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i (lub) wydanie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, jest zobowiązany zbadać zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. W razie stwierdzenia naruszeń w tym zakresie organ postanowieniem nakłada obowiązek usunięcia w określonym terminie wskazanych nieprawidłowości. Niewykonanie tego nakazu skutkuje wydaniem nakazu przymusowej rozbiórki. W przypadku, gdy nie stwierdzono nieprawidłowości w wyżej wymienionym zakresie lub nieprawidłowości takie zostały usunięte w wyznaczonym terminie, organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Do tej opłaty stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar - art. 59f oraz art. 59g, z tym że stawka opłaty, wynosząca obecnie - zgodnie z art. 59f ust. 2 - 500 zł, ulega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Warto w tym miejscu zauważyć, że przepisy nie różnicują wysokości opłaty od stopnia zaawansowania robót budowlanych i będzie ona obliczana zawsze według wzoru określonego w art. 59f ust. 1 razy 50. Stąd też w przypadku budynku mieszkalnego jednorodzinnego opłata legalizacyjna wyniesie 50.000 zł (stawka opłaty 500 zł razy 50, razy współczynnik kategorii obiektu budowlanego - 2, razy współczynnik wielkości obiektu budowlanego - 1, tj.: 500 × 50 × 2 × 1= 50 000 zł). Zgodnie z art. 59g ust. 2, który ma tu odpowiednie zastosowanie, opłatę legalizacyjną należy wnieść w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia. Nieuiszczenie w terminie opłaty legalizacyjnej oznacza zastosowanie przepisu art. 48, czyli wydanie nakazu rozbiórki. Jeżeli natomiast inwestor spełni przedstawione powyżej wymagania, to organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany wydać decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót (jeżeli budowa została zakończona - tylko o zatwierdzeniu projektu). Słusznie podkreślił organ odwoławczy, że legalizacja zaistniałej samowoli jest wyłącznie uprawnieniem, a nie obowiązkiem inwestora i na każdym z etapów procedury legalizacyjnej inwestor może się z niej wycofać licząc się jednak z konsekwencjami w postaci orzeczenia rozbiórki. W przedmiotowej sprawie warunki legalizacji z art. 48 ust. 2 i 3 ustawy zostały spełnione, albowiem inwestor wzywany przez organ przedłożył stosowne dokumenty legalizacyjne. Z tego powodu organ nadzoru przystąpił do procedowania w drugim etapie legalizacji, tj. do ustalenia opłaty legalizacyjnej stanowiący warunek konieczny zatwierdzenia projektu budowlanego i/lub udzielenia pozwolenia na wznowienie robót. Sąd nie podziela wątpliwości skarżącego w zakresie ustalenia, czy przedmiotowy obiekt został wzniesiony samowolnie. Sam skarżący w toku postępowania dowodowego okoliczność braku pozwolenia na budowę wskazanego obiektu potwierdził i nigdy tej okoliczności nie kwestionował. Potwierdzają to również ustalenia organów nadzoru budowlanego poczynione na przestrzeni wielu lat począwszy od wszczęcia postępowania w 2007 r. Nie budzi przy tym żadnych wątpliwości stwierdzenie, że w niniejszej sprawie miała miejsce samowola budowlana w rozumieniu art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, skoro budynek mieszkalny w zabudowie bliźniaczej został rozebrany, a następnie w tej samej lokalizacji został odbudowany, jako że inwestor wykonał nowe ściany od fundamentów, stropy oraz dach, zmieniając przy tym formę budynku. Powyższe okoliczności zostały ustalone na podstawie oświadczenia samego skarżącego złożonego podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 24 marca 2009 r. Skarżący oświadczył nadto, że do robót tych przystąpił w 2006 roku i nie występował o pozwolenia na budowę. Skarżący dokonał zatem odbudowy, która mieści się w pojęciu budowy i wymagała, tak jak inne roboty budowlane, uzyskania pozwolenia na budowę stosownie do treści art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Nie można podzielić również zarzutu skargi o prejudycjalności rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w zawisłej przed tutejszym Sądem sprawie o sygnaturze akt II SA/Gd 382/10. Sprawa zarejestrowana pod wskazaną sygnaturą akt została rozpoznana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku i prawomocnie rozstrzygnięta wyrokiem w dniu 31 sierpnia 2010 r. Sąd oddalił skargę B. D. na postanowienie Wojewody z dnia 31 marca 2010 r. utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta z dnia 19 stycznia 2010 r. odmawiające wydania zaświadczenia o zgodności samowolnie wzniesionego budynku mieszkalnego z postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przedmiotem zaskarżenia we wskazanej sprawie uczyniono zatem rozstrzygnięcie w zakresie zaświadczenia o zgodności prowadzonej budowy z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie w kwestii samowolnej budowy. Ustalenie w przedmiocie samowolnego, czyli bez uzyskania pozwolenia na budowę, wybudowania budynku mieszkalnego ma charakter ustalenia faktycznego dokonywanego w toku postępowania rozbiórkowego bądź w toku procedury legalizacyjnej, jeśli zachodzą przesłanki umożliwiające legalizację. Nie stanowi natomiast zagadnienia wstępnego, od którego rozstrzygnięcia przez inny organ zależy rozstrzygnięcie sprawy głównej. Przyznać należy, że legalizacja samowoli uzależniona jest od potwierdzenia zaświadczeniem przez właściwy organ zgodności budowy z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W kontrolowanym postępowaniu inwestor takie zaświadczenie o zgodności, datowane na dzień 26 maja 2011 r., przedłożył, czym umożliwił organowi dalsze procedowanie w kierunku legalizacji. Nadto, postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 382/10 zakończyło się już w 2010 r., a mianowicie wyrokiem wydanym dnia 31 sierpnia 2010 r. prawomocnym od dnia 4 października 2010 r., i dlatego nieusprawiedliwione jest powoływanie się w skardze wniesionej w 2013 roku na konieczność zawieszenia toczącego się postępowania w związku z oczekiwaniem na zakończenie sprawy o sygn. akt II SA/Gd 382/10. Podsumowując wskazać należy, że w kontrolowanej sprawie nie wystąpiły przesłanki uzasadniające zawieszenie postępowania. Przede wszystkim nie można zgodzić się ze skarżącym, że wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w postaci oceny legalności wzniesionego budynku. Oceny charakteru wzniesionego obiektu dokonuje organ nadzoru budowlanego w toku postępowania bądź rozbiórkowego bądź legalizacyjnego. To legalizacja obiektu wzniesionego samowolnie zależy m.in. od przedstawienia zaświadczenia o zgodności budynku z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którym w przedmiotowej sprawie skarżący się legitymował. Reasumując powyższe, w ocenie Sądu zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa, a przytoczona w nim argumentacja organu zasługuje na uwzględnienie. Nie miały miejsca naruszenia prawa materialnego ani naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia ani poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji w oparciu art. 145 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tych wszystkich względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjny.