II SA/Gd 285/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Janina Guść sędzia WSA Mariola Jaroszewska po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi G. M.-M. i H. M. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedstawienia orzeczenia technicznego z inwentaryzacją oddala skargę. Postanowieniem z 23 stycznia 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej PINB albo organ I instancji) nałożył na spółkę A., tj. inwestora i właściciela słupa energetycznego wraz z częścią sieci energetycznej, zlokalizowanych na dz. nr [..] w miejscowości B., gm. K. obowiązek dostarczenia w terminie do 31 marca 2017r. orzeczenia technicznego z inwentaryzacją (sporządzonego przez osobę posiadającą prawo do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie), które odniesie się do prawidłowości posadowienia słupa wraz z montażem części przedmiotowej sieci energetycznej. PINB określił, że ww. orzeczenie techniczne z inwentaryzacją powinno określać (w razie potrzeby) zakres robót w celu doprowadzenia przedmiotowego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Zażalenie na w/w postanowienie złożyli G. M.- M. i H. M. domagając się nakazania rozbiórki przedmiotowego słupa. Postanowieniem z 23 marca 2018 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WINB lub organ odwoławczy) uchylił zaskarżone postanowienie w całości (pkt 1) i orzekł o braku podstaw do nałożenia na spółkę A., tj. inwestora i właściciela słupa energetycznego wraz z częścią sieci energetycznej, zlokalizowanych na dz. nr [..] w miejscowości B., gm. K. obowiązku dostarczenia orzeczenia technicznego z inwentaryzacją (sporządzonego przez osobę posiadająca prawo do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie), które odniesie się do prawidłowości posadowienia słupa wraz z montażem części przedmiotowej sieci energetycznej pkt 2). W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że na podstawie akt sprawy ustalił, że na działce [..] należącej do G. M.-M. i H. M. w roku 1992 B. wykonał część sieci oraz słup (posiadający nr 10) o długości 108,96m. Zgodnie z protokołem nr [..] (B.) projekt techniczny został opracowany przez C. uzgodniony w B., który wyjaśnia, że stopień, jakości wykonanych robót był właściwy oraz, że roboty wykonano zgodnie z projektem technicznym. Przedłożono również decyzję z dnia 29 października 2007 r. dotyczącą przebudowy stacji transformatorowej słupowej [..], budowy stacji transformatorowej słupowej 15/0,4kV, linii kablowych SN 15kV, NN 0,4kV dla zasilania elektrycznego działek budowlanych nr [..]-[..]. 250 inwestycji przebiegającej przez działki [..]-[..] w miejscowości B., gm. K. Wg oświadczenia P. M. (przedstawiciel firmy A.) na część sieci oraz słupa wykonanych w 1992 r. na działce nr [..] nie odnaleziono pozwolenia na budowę i nie posiada on wiedzy czy pozwolenie na budowę uzyskano. Zawarte w projekcie dotyczącym modernizacji w/w sieci energetycznej porozumienie z dnia 10 września 2007 r. pomiędzy G. M.-M. i H. M. a projektantem F.D. działającym w imieniu A. dotyczy projektowanej budowy sieci. W związku z powyższym w projekcie został zawarty zapis: "Właściciele działki nr [..] przez którą przebiega przedmiotowa linia napowietrzna nie wyrażają zgody na prowadzenie jakichkolwiek prac związanych z budową linii elektroenergetycznych na ich działce. Wobec powyższego i na podstawie uzgodnień dokonanych z B. zdecydowano się na wyprowadzenie projektowanej linii kablowej SN15kV ze stacji transformatorowej [..]. W tym celu zostanie wymieniona na stację typu STSKu20 20/250 i będzie krańcową dla zasilającej ją linii napowietrznej SN15kV i początkową dla projektowanej linii kablowej SN15kV zasilającą stację projektowaną. Stacja zostanie ustawiona na granicy działek [..] i [..] za zgodą ich właścicieli." Również na mapie do celów projektowych słup znajdujący się na działce nr [..] jest wskazany, jako istniejący do demontażu. Załączony do protokołu z przeprowadzonych przez organ I instancji w dniu 9 listopada 2016 r. oględzin "opis urządzeń naziemnej linii energetycznej SN15kV na gruntach działki nr [..] po przebudowie i modernizacji w 2008 r." wskazuje, że w miejsce stacji transformatorowej posadowionej na słupie rozkracznym o trzech żerdziach, został wybudowany jeden słup betonowy z nową stacją transformatorową na działce nr [..]. Cytując przepis art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332) uznał organ odwoławczy, że słup energetyczny wkopany w ziemię, jest wolnostojącą budowlą techniczną trwale związaną z gruntem, a co za tym idzie na jego wykonanie powinna być uzyskana decyzja o pozwoleniu na budowę. W niniejszej sprawie WINB ustalił, że Archiwum Państwowe nie posiada dokumentacji dotyczącej pozwolenia na budowę obejmującego słup energetyczny wraz z częścią sieci energetycznej zlokalizowanych na dz. nr [..] w miejscowości B. W aktach sprawy znajduje się decyzja z dnia 29 października 2007 r. dotycząca przebudowy stacji transformatorowej słupowej [..], budowy stacji transformatorowej słupowej 15/0,4kV, linii kablowych SN 15kV, NN 0,4kV dla zasilania elektrycznego działek budowlanych. Natomiast brak jest w dokumentacji pozwolenia na budowę części sieci o długości 108,96m oraz słupa (posiadającego nr 10) wykonanej w roku 1992 przez B., a inwestor nie ma wiedzy czy było wydane. Zaś z zachowanej decyzji z dnia 19 grudnia 1991 r. Wójta Gminy wynika, że ustalono lokalizację inwestycji - modernizacji sieci elektroenergetycznej we wsi W., jednocześnie zobowiązując do uzyskania pozwoleń na realizację w/w inwestycji. Powyższe dokumenty zdaniem organu odwoławczego nie pozwalają na poczynienie domniemania, że sporna inwestycja była realizowana w warunkach samowoli budowlanej. Organy obu instancji podjęły szerokie czynności wyjaśniające w sprawie, które wyczerpały jego możliwości w przedmiocie zgromadzonego materiału dowodowego dotyczącego pozwolenia na budowę. Zwrócił uwagę organ odwoławczy na znaczny upływ czasu od realizacji inwestycji oraz to, że ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, nie zawierała odpowiednika art. 63 Prawa budowlanego z 1994 r. stąd obowiązek przechowywania dokumentów dotyczących budowy obiektu budowlanego nie odnosi się do obiektów budowlanych wybudowanych przed wejściem w życie ustawy Prawo budowlane z 1994 r., a więc przed 01.01.1995 r. W sytuacji wzniesienia obiektu budowlanego przez dniem 01.01.1995 r. aktualny właściciel tego obiektu nie musi przechowywać decyzji o pozwoleniu na budowę, zaś brak możliwości okazania takiej decyzji sam w sobie nie oznacza jeszcze, że mamy do czynienia z samowolą budowlaną. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że "trudność, czy też niemożliwość odtworzenia stanu dokumentacyjnego sprawy nie stanowi podstawy do domniemywania nielegalności zrealizowanych prac budowlanych. Domniemania takiego nie przewidują przepisy procesowe, w szczególności art. 80 i 81 k.p.a., ani też przepisy prawa materialnego - prawa budowlanego" (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 18.11.2015 r., sygn. akt II SA/Go 587/15). W związku z powyższym fakt uzyskania pozwolenia z dnia 29 października 2007 r. na przebudowę stacji transformatorowej, budowę stacji transformatorowej słupowej, linii kablowych, zaś brak pozwolenia na budowę w dokumentacji, zebranej po skrupulatnie przeprowadzonych czynnościach wyjaśniających, nie może być interpretowany, jako zrealizowanie inwestycji w warunkach samowoli budowlanej. Uzyskanie w/w pozwolenia z dnia 29 października 2007 r. na przebudowę wymagało przedłożenia projektu budowlanego wykonawczego przebudowy, który zawierał inwentaryzację stanu istniejącego oraz zastosowanie rozwiązań dotyczących przebudowy stancji transformatorowej w związku z czym niezasadne jest nałożenie na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane na spółkę A. obowiązku dostarczenia orzeczenia technicznego z inwentaryzacją (sporządzonego przez osobę posiadającą prawo do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie), która w razie potrzeby określi zakres robót w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, która powinna się odnieść również do zgodności z warunkami technicznymi oraz miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 81c ust. 1 powyższej ustawy, organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu zadań określonych przepisami prawa budowlanego mogą żądać od uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, informacji lub udostępnienia dokumentów związanych z prowadzeniem robót, przekazywaniem obiektu budowlanego do użytkowania, utrzymaniem i użytkowaniem obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie wątpliwości, co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. W związku z powyższym organ I instancji nie miał podstaw, do wydania postanowienia w trybie art. 81 c ust 2 ustawy Prawo budowlane, gdyż wykonanie robót budowlanych i użytych materiałów w związku z budową przedmiotowej części sieci energetycznej oraz słupa energetycznego zostało uwzględnione w "Projekcie budowlanym wykonawczym przebudowy stacji transformatorowej słupowej [..]; budowy: stacji transformatorowej słupowej 15/0,4kV, linii kablowych SN 15kV i n.n. 0,4kV dla zasilania elektrycznego działek budowlanych nr [..]-[..] i siedliska rolniczego na dz. nr [..]" stanowiącego integralna część pozwolenia na budowę z dnia 29 października 2007 r. [..] nr [..]. Powyższy projekt wskazuje jednoznacznie, że słup znajdujący się na działce nr [..] był przeznaczony do demontażu, zaś stacja transformatorowa została wybudowana na nowym słupie wybudowanym na działce nr [..] przy granicy z działką [..]. Wobec powyższego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił zaskarżone postanowienie w całości i orzekł o braku podstaw nałożenia na spółkę A., tj. inwestora i właściciela słupa energetycznego wraz z częścią sieci energetycznej, zlokalizowanych na dz. nr [..] w miejscowości B., gm. K. obowiązku dostarczenia orzeczenia technicznego z inwentaryzacją (sporządzonego przez osobę posiadająca prawo do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie), które odniesie się do prawidłowości posadowienia słupa wraz z montażem części przedmiotowej sieci energetycznej. Zgodnie z treścią art. 139 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się chyba, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Niniejsze rozstrzygnięcie nie narusza tego przepisu, ponieważ organ odwoławczy stwierdził, ze nie było podstaw do nałożenia w/w obowiązku. Odnosząc się do argumentów zażalenia, jak i pism z dnia 14 czerwca 2017 r., 20 listopada 2017 r. H. M. wyjaśniono, iż postanowienie, o którym mowa w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego ma charakter kontrolny i dowodowy, nie rozstrzyga sprawy, co do istoty, nie kończy prowadzonego postępowania administracyjnego i nie jest orzeczeniem merytorycznym. Postępowanie, w którym jest ono wydawane, jest częścią innego toczącego się przed organem postępowania albo jest elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać jego wszczęcie. Nałożenie obowiązku dostarczenia stosownej oceny technicznej lub ekspertyzy służy wyjaśnieniu kwestii technicznych i ustaleniu stanu faktycznego. Ma ono dostarczyć materiału dowodowego niezbędnego do dokonania porównania stanu faktycznego z wzorcem wynikającym z przepisów prawa budowlanego i wystarczającego do podjęcia jednej z decyzji przewidzianej przez te przepisy. Stanowisko to zostało ugruntowane w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, a ponadto znalazło wyraz m. innymi w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 6 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 681/11 (LEX nr 1219260) oraz z dnia 1 sierpnia 2012 r. sygn. akt II OSK 2106/11 (LEXnr 1223965). Organ odwoławczy wyjaśnił, iż organ nie zawiadamia strony o zapoznaniu się z poszczególnymi dokumentami. Akta sprawy są dostępne dla stron postępowania przez cały okres prowadzonego postępowania administracyjnego i na każdym etapie postępowania strona ma prawo do ich wglądu. Ponadto organ przekazując zażalenie, czy też odwołanie organowi wyższej instancji przekazuje również dokumentację dotyczącą danej sprawy w całości. Przepisy Prawa budowlanego mają charakter bezwzględnie obowiązujący i nie pozostawiają organowi administracji uznaniowego podejścia do każdego przypadku (wyrok WSA w Białymstoku z 21.06.2011 r., sygn. akt II SA/Bk 241/11). Skargę na powyższe postanowienie w zakresie pkt 2 wnieśli G. M.- M. i H. M., gdyż za wadliwie uznali przyjęcie, że nie miała miejsca samowola budowlana. W ocenie skarżących bezsporny w sprawie jest brak pozwolenia na budowę (rozbudowę) odcinka sieci (w roku 1992 posadowienia słup i fragmentu linii na ich działce nr [..] w miejscowości B.), brak zgodności posadowienia słupa i przedmiotowej infrastruktury z mapą stanowiącą podstawę umiejscowienia słupa w 1992 roku uzgodnioną wg obowiązującego stanu prawnego ze wszelkimi instytucjami i organami oraz z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przedstawioną przez Urząd Gminy, zgodnie z którą słup miał być posadowiony na poboczu drogi publicznej i na granicy z działką nr [..] która do 1998 roku była własnością skarżących a nie na działce nr [..] jak to jest faktycznie. Zarzucili także skarżący arbitralne i przychylne dla operatora energetycznego przyjęcie przez organ odwoławczy, że przed rokiem 1995r inwestor (operator energetyczny) nie miał obowiązku gromadzenia dokumentacji w tym pozwolenia na budowę wskazanego jako samowola odcinka czemu przeczy stan faktyczny i zgromadzone w sprawie dokumenty przedłożone przez skarżących, oraz arbitralne przyjęcie na korzyść operatora przesyłowego, że brak dokumentacji budowlanej (pozwolenia na budowę) na posadowienie słupa oraz rzeczonego odcinka sieci niezgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego i stanem dokumentacji geodezyjnej da się wytłumaczyć i usprawiedliwić zaginięciem pozwolenia na budowę, co ma prowadzić do ustalenia braku samowoli budowlanej mimo faktycznego jej istnienia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wykazało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Nakaz zawarty w postanowieniu organu pierwszej instancji, oparty na przepisie art. 81 c ustawy Prawo budowlane stanowi w ust. 2, że w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, organ może nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 Prawo budowlane ma charakter dowodowy, co oznacza, że postępowanie, w którym jest ono podejmowane, stanowi część innego już toczącego się postępowania przewidzianego w prawie budowlanym, bądź jest elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać wszczęcie takiego postępowania. Przepis art. 81c nie zawiera tym samym żadnych ograniczeń co do rodzaju postępowań, w których może być stosowany. Mając jednak na uwadze charakter i cel przepisu art. 81c ust. 2 przywoływanej ustawy, jego zastosowanie powinno być wyraźnie uzasadnione przez organy nadzoru budowlanego. Ponadto niedopuszczalne jest stosowanie tego przepisu do przerzucania na strony, spoczywającego na organach nadzoru budowlanego, obowiązku wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Z akt sprawy wynika, że słup energetyczny wraz częścią sieci na działce nr [..] w miejscowości B., gm. K. został wybudowany przez A. po 1991 r. Nie zostało odnalezione pozwolenie na budowę tej części sieci elektroenergetycznej obejmującej przedmiotowy słup oznaczony numerem 10. Zamiarem skarżących jest doprowadzenie do rozbiórki słupa. Kolejną niesporną okolicznością jest istnienie pozwolenia na budowę z dnia 29 października 2007 r. [..] nr [..], gdzie w "Projekcie budowlanym wykonawczym przebudowy stacji transformatorowej słupowej [..]; budowy: stacji transformatorowej słupowej 15/0,4kV, linii kablowych SN 15kV i n.n. 0,4kV dla zasilania elektrycznego działek budowlanych nr [..]-[..] i siedliska rolniczego na dz. nr [..]" wskazano jednoznacznie, że słup znajdujący się na działce nr [..] był przeznaczony do demontażu, zaś stacja transformatorowa została wybudowana na nowym słupie postawionym na działce nr [..] przy granicy z działką [..]. I jest to o tyle istotna okoliczność że decyzja ta stanowi podstawę do rozebrania słupa, brak zatem podstaw do prowadzenia jakiegokolwiek postępowania celem oceny legalności słupa nr 10 na działce [..] czy też jakiegokolwiek postępowania co do stanu technicznego tego obiektu. Organy nadzoru budowlanego nie mogą także wydać decyzji nakazującej rozbiórkę tego słupa bo już takie rozstrzygnięcie zostało wydane w ramach pozwolenia z 29 października 2007 r. Skarżący w innym trybie mogą domagać się rozebrania słupa. Nie służy temu tryb art. 81 c Prawa budowlanego. To zaś prowadzi do wniosku, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego orzekające o braku podstaw do nałożenia na spółkę A. obowiązku dostarczenia orzeczenia technicznego z inwentaryzacją jest prawidłowe. Bezcelowe jest badania stanu technicznego obiektu, który został przewidziany do rozebrania oraz czynienie przedmiotem ustaleń w kwestii czy słup ten został wybudowany w ramach samowoli budowlanej czy też nie. W tej sytuacji faktycznej zobowiązanie spółki energetycznej do przedłożenia ekspertyzy określonej w postanowieniu organu I instancji nie odpowiada wymogom wynikającym z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Zasadnie zatem organ odwoławczy uchylił postanowienie z 23 stycznia 2017 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i orzekł o braku podstaw do nałożenia obowiązku dostarczenia orzeczenia technicznego. Niezasadne są zarzuty skargi zmierzające do wykazania, że organy nadzoru budowlanego "sprzyjają" spółce energetycznej, wadliwie prowadził organ I instancji postępowanie w celu weryfikacji stanu technicznego słupa, ale organ odwoławczy dokonał prawidłowych ustaleń, że słup ten podlega rozbiórce na mocy decyzji zezwalającej na przebudowę sieci w miejscowości B. i nakaz dostarczenia ekspertyzy technicznej jest bezpodstawny. Sąd podziela stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu organu odwoławczego i za prawidłowy uznaje ustalony przez organ odwoławczy stan faktyczny. Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.