II SA/Gd 286/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia NSA Jan Jędrkowiak (spr.) Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant: Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi T. A. i R. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 marca 2004 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę. Decyzją z dnia 3 października 2003r. na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) oraz art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1, i art. 53 ust. 4, art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717) na wniosek T. A. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie fragmentów ulic: [...], [...], [...] w G. W uzasadnieniu wskazano, iż inwestycja planowana jest na terenie, na którym brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja przygotowana została w myśl art. 50 ust.4 oraz art. 52 ust.2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z łącznym spełnieniem warunków w nich wyrażonych. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli J. i M. Z., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i udzielenie odmowy ustalenia inwestycji celu publicznego dla planowanej inwestycji, ewentualnie umorzenie postępowania w pierwszej instancji. W uzasadnieniu odwołujący podnieśli, iż nie zgadzają się z zaskarżoną decyzją, bowiem przewiduje ona lokalizację inwestycji przez środek ich nieruchomości, co podnosili przed podjęciem przez organ I instancji decyzji. Odwołujący zarzucili organowi I instancji, iż nie wziął pod uwagę ich wcześniejszego sprzeciwu, a zapis w zaskarżonej decyzji, że uzgodnienie projektu budowlanego powinno nastąpić z ich udziałem nie spełnia wymogów, o jakich jest mowa w art. 53 ust. 3 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odwołujący stwierdzili, że koniecznym warunkiem uzyskania pozwolenia na budowę jest legitymowanie się przez inwestora tytułem prawnym do gruntu, wobec tego w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym pozwolenie na budowę nie będzie mogło być wydane, a postępowanie od samego początku jest bezprzedmiotowe. Odwołujący podnieśli, iż kwestionując ustalenia przyjęte w zaskarżonej decyzji, podobnie uczyniliby w przypadku uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego terenu. Zarzucili również, że organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniósł się do ich wcześniejszego sprzeciwu. W odpowiedzi na powyższe odwołanie, T., M. i P. A. odnieśli się do kwestii podnoszonych przez odwołujących w trakcie prowadzonego postępowania, w szczególności wyjaśnili sprawy własnościowe działki nr [...], będącej, jak wynika z wypisu z rejestru gruntów drogą, która powinna służyć wszystkim okolicznym mieszkańcom, zarówno ul. [...], jak i okolic. W rzeczywistości droga ta została jednak bezprawnie przez odwołujących ogrodzona, przez co okoliczni mieszkańcy zostali pozbawieni możliwości prawidłowego dojazdu. Podoba sytuacja dotyczy również działki nr [...]. W ocenie inwestorów zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, służy ona zaspokojeniu potrzeb mieszkańców, a działania odwołujących mają na celu zawłaszczenie drogi przez co uniemożliwiają bezpieczny dojazd i zbrojenie działek. Decyzją z dnia 23 marca 2004 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że stosownie do treści art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego /pkt 1/, sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy /pkt 2/. Postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego może być wszczęte wyłącznie na wniosek inwestora. Organ wskazał, iż wniosek ten powinien spełniać warunki określone w art.63 § 2 kpa oraz w art. 52 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ wyjaśnił, iż w aktach sprawy brak jest jednak wniosku inwestora, na jaki powołuje się organ I instancji w zaskarżonej decyzji. Również w całości dokumentacji brak jest analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym planuje się inwestycję, co słusznie ponoszą odwołujący. Zgodnie bowiem z art. 53 ust. 3 ustawy właściwy organ w postępowaniu związanych z wydaniem decyzji ,o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy: 1. warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, 2. stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. W ocenie Kolegium w zgromadzonym materiale dowodowym organ I instancji w żaden sposób nie odniósł się do zastrzeżeń związanych z planowaną inwestycją, w tym spraw własnościowych, podnoszonych przez strony przed podjęciem zaskarżonej decyzji. Jednocześnie Kolegium zauważyło, iż w myśl przepisu art. 54 ustawy decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa: 1. rodzaj inwestycji, 2. warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a/ warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b/ ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c/ obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d/ wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e/ ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych, 3. linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust.2 pkt 1. Zdaniem organu z powyższej treści przepisu wynika, iż w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie określa się okresu ważności tej decyzji. Także w decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego nie zamieszcza się informacji, iż "decyzja nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich", ani informacji, iż "wnioskodawcy, który nie uzyskał prawa do terenu nie przysługuje roszczenie i zwrot nakładów poniesionych w związku z otrzymaną decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego". Zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym informacje tej treści zamieszcza się w decyzji o warunkach zabudowy – (art. 63 ust.2 i 4 ustawy). Organ podniósł, iż w przepisach ustawy brak jest jednak odesłania do tych przepisów w przypadku podejmowania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Skargę na powyższą decyzję wnieśli T. A. i R. Ł. W uzasadnieniu podnieśli oni, że decyzja ustalająca lokalizację inwestycji celu publicznego dnia 3 października 2003 roku wydana przez Prezydenta Miasta jest zgodna z prawem i interesem mieszkańców. Wskazali oni, że służy ona zaspokojeniu potrzeb mieszkańców G. Zdaniem skarżących działanie p. Z. jest złośliwe, i oburzające dla wszystkich okolicznych mieszkańców i właścicieli nieruchomości. Postępowanie p. Z ma na celu zawłaszczenie drogi publicznej (bezprawnie przez nich ogrodzonej) uniemożliwia bezpieczny dojazd i urządzenie koniecznych instalacji dla kilkudziesięciu działek przy opisanych ulicach. W przypadku awarii urządzeń, w wypadku, pożaru czy innego zdarzenia losowego zamieszkujący w pobliżu są pozbawieni dostępu do utwardzonej drogi publicznej. Stanowi to także zagrożenie dla zdrowia i życia mieszkańców osiedla. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Obowiązek zastosowania instytucji reformacji i orzeczenia co do istoty sprawy zamiast uchylenia decyzji organu I instancji i przekazywania sprawy do ponownego rozpoznania (w przypadku stwierdzenia wadliwości decyzji) istnieje wówczas gdy dokonujący kontroli instancyjnej organ II instancji nie ma wątpliwości co do dokonanych przez organ I instancji ustaleń stanu faktycznego. Ma to miejsce wówczas gdy nie ma potrzeby prowadzenia dodatkowego postępowania mającego na celu uzupełnienia postępowania o istotny dla rozstrzygnięcia sprawy materiał dowodowy. Badający zgodność z prawem zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w przypadku decyzji kasacyjnej (a taką jest uchylająca decyzję organu I instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia decyzja zaskarżona w niniejszej sprawie) bada jej legalność tylko w takim zakresie jaki wyznacza treść powołanego wyżej art.138 § 2 kpa. W tym względzie Sąd nie stwierdził naruszeń uzasadniających uchylenie zaskarżonej decyzji, albowiem organ odwoławczy zasadnie przyjął, iż postępowanie przed organem I instancji posiadało istotne braki. Zauważyć należy, że powołane w uzasadnieniu prawnym decyzji przepisy rozdziału 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w części dotyczącej lokalizacji inwestycji celu publicznego w sposób wyjątkowo szczegółowy regulują warunki konieczne do spełnienia przez składającego wniosek inwestora. Art. 50 ust. 4 stanowi, że sporządzenie projektu decyzji powierza się osobie wpisanej na listę samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Również w art. 52 ust. 2 zawarte są szczegółowe wymogi przewidziane dla wniosku. Ten szczególny tryb postępowania wynika z faktu, iż decyzja o ustaleniu inwestycji celu publicznego a taką zgodnie z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 48 poz. 550 ze zm.) jest budowa i utrzymywanie dróg publicznych, może wpływać na sytuację prawną innych podmiotów np. powodować pozbawienie lub ograniczenie praw do nieruchomości (art. 53 ust. 1 zd. 2), na których ma być lokalizowana inwestycja celu publicznego. Stawia to przed orzekającymi organami przewidziane w powołanym rozdziale 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagania, których jak trafnie ustalił organ odwoławczy nie spełnia decyzja organu I instancji. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.