II SA/Gd 287/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 14 października 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi E. B. na decyzję Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia 9 kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu technologicznego zakładu przeznaczonego do produkcji środków spożywczych pochodzenia zwierzęcego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii z dnia 12 stycznia 2015 r. nr [...]. Decyzją z dnia 12 stycznia 2015 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz.U. z 2006 r., nr 17, poz. 127 ze zm.) w związku rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2013 r. w sprawie wymagań, jakie powinien spełniać projekt technologiczny zakładu, w którym ma być prowadzona działalność w zakresie produkcji produktów pochodzenia zwierzęcego (Dz.U. z 2013 r., poz. 434) w związku z załącznikiem II, rozdział I, ust. 2, lit. a, c ust. 4, rozdział II, ust. 2, rozdział IX, ust. 3, rozdział X, ust. 2 i 3 rozporządzenia (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz.Urz. UE L nr 139, str. 1 ze zm.) – dalej w skrócie jako "rozporządzenie nr 852/2004", Powiatowy Lekarz Weterynarii odmówił E. B. zatwierdzenia projektu technologicznego z października 2014 r. zakładu przeznaczonego do produkcji środków spożywczych pochodzenia zwierzęcego w T., pod nazwą "Zakład Przetwórstwa Mięsa [...]". W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji stwierdził, że nie ma możliwości zatwierdzenia przedłożonego projektu technologicznego z uwagi na następujące okoliczności: 1. konstrukcja, rozmieszczenie i wielkość pomieszczeń żywnościowych nie pozwala na zapobieganie lub na minimalizowanie dostawania się zanieczyszczeń pochodzących z powietrza a ponadto, nie zapewnia odpowiedniej przestrzeni roboczej pozwalającej na higieniczne prowadzenie wszelkich działań oraz nie umożliwia dobrej praktyki higieny (krzyżowanie się dróg wiodących przez pomieszczenia nr 9, nr 4B i 4A, co skutkuje strefą o wyższym stopniu ryzyka mikrobiologicznego ), co jest niezgodne z ust. 2 lit. a i c rozdziału I załącznika II rozporządzenia nr 852/2004; 2. w pomieszczeniu nr 2 (tj. w pomieszczeniu schładzania i pakowania jednostkowego) brak jest umywalki, z której mogliby skorzystać pracownicy pracujący w tym pomieszczeniu ; w pomieszczeniach nr 3 i nr 5 nie są dostępne w odpowiedniej liczbie umywalki właściwie usytuowane i przeznaczone do mycia rąk, co jest niezgodne z ust. 4 rozdziału I załącznika II rozporządzenia nr 852/2004; 3. w pomieszczeniu nr 2, brak jest sterylizatora tj. urządzenia do czyszczenia oraz dezynfekcji narzędzi roboczych, co jest niezgodne z ust. 2 rozdziału II załącznika II rozporządzenia nr 852/2004; 4. opisane powyżej krzyżowanie się dróg półproduktów oraz pojemników brudnych i czystych powoduje, że nie na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji, żywność będzie chroniona przed zanieczyszczeniem, co również jest niezgodne z ust. 3 rozdziału IX załącznika II rozporządzenia nr 852/2004; 5. w pomieszczeniach nr 10 i nr 11 istnieje ryzyko, że materiał do produkcji opakowań jednostkowych nie będzie składowany w taki sposób, aby nie był wystawiony na ryzyko zanieczyszczenia oraz z uwagi na to, że prace związane z opakowaniami jednostkowymi i opakowaniami zbiorczymi, będą prowadzone w taki sposób, aby zapobiec zanieczyszczeniu produktów, co jest niezgodne z ust. 2 i 3 rozdziału X załącznika II rozporządzenia nr 852/2004; 6. nie jest jasne jak i gdzie będzie rozmrażane mięso, czy magazynowane będzie tylko mięso pakowane, czy będą używane dodatki nie mięsne i ewentualnie, gdzie będą one przechowywane i przygotowywane do produkcji, gdzie będą myte wózki wędzarnicze, czy będą używane kartony jako opakowania transportowe, jeśli tak, to gdzie będą one składowane, skąd zakład będzie miał lód, który będzie dodawany w czasie kutrowania mięsa (brak opisania drogi lodu oraz miejsca jego wytwarzania i magazynowania), co jest niezgodne z § 1 ust. 1 pkt 2 lit. b i d rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 maja 2013 r. w sprawie wymagań jakie powinien spełniać projekt technologiczny zakładu, w którym ma być prowadzona działalność w zakresie produkcji produktów pochodzenia zwierzęcego. W odwołaniu od powyższej decyzji E. B. zarzucił jej naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 maja 2013 r. w sprawie wymagań jakie powinien spełniać projekt technologiczny zakładu, w którym ma być prowadzona działalność w zakresie produkcji produktów pochodzenia zwierzęcego, jak również sprzeczność z zajmowanym wcześniej stanowiskiem tego organu, z którego to stanowiska wynikało, że projekt technologiczny zawiera wszystkie elementy określone ww. rozporządzeniem i jest z nim zgodny. Ponadto zarzucił, że decyzja jest sprzeczna z opracowaniem sporządzonym na zlecenie Głównego Lekarza Weterynarii przez Kancelarię Prawna [...], które to opracowanie jasno określa i interpretuje wymogi rozporządzenia, jak również że organ pierwszej instancji wymaga w nadmiarze urządzeń i sprzętów, które powinny znaleźć się w zakładzie skarżącego, w stosunku do liczby pracowników, którzy mieliby w nim pracować. Decyzją z dnia 9 kwietnia 2015 r., nr [...],Wojewódzki Lekarz Weterynarii, działając na mocy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 maja 2013 r. w sprawie wymagań jakie powinien spełniać projekt technologiczny zakładu, w którym ma być prowadzona działalność w zakresie produkcji produktów pochodzenia zwierzęcego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał na argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji oraz w piśmie z dnia 12 lutego 2015 r., w którym Powiatowy Lekarz Weterynarii, przesyłając odwołanie strony, nie znalazł podstaw do uchylenia lub zmiany swojej decyzji w trybie art. 132 k.p.a. W ocenie organu drugiej instancji, w sprawie niniejszej Powiatowy Lekarz Weterynarii dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych, znajdujących oparcie w zebranym materiale dowodowym oraz do tak ustalonego stanu faktycznego, prawidłowo zastosował przepisy prawa. Również sama decyzja, jak i jej uzasadnienie, wbrew twierdzeniom strony, spełnia wymogi określone przepisami art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. pozwala bowiem na kontrolę przez Stronę, jak i organ drugiej instancji, dlaczego organ pierwszej instancji zajął takie stanowisko jw. i jakimi przesłankami i motywami przy tym się kierował. Wskazane w decyzji przez organ pierwszej instancji uchybienia i niezgodności projektu z obowiązującymi przepisami prawa, są w ocenie organu odwoławczego konkretne i rzeczywiste, a tym samym merytorycznie uzasadnione. Organ odwoławczy ponadto wyjaśnił, że pomimo zaistniałego w toku postępowania pierwszo-instancyjnego naruszenia przepisów postępowania, polegającego na odstąpieniu od zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania ( art. 10 § 1 i 3 k.p.a.), nie znalazł podstaw do uchylenia decyzji w całości i do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zgodnie bowiem z przepisem art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W sprawie niniejszej, w ocenie organu odwoławczego, nie zachodzi bowiem druga z łącznie wymaganych przesłanek opisanych w art. 138 § 2 k.p.a., a mianowicie, nie zachodzi sytuacja, iż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie - przedmiotowa sprawa została bowiem należycie i w koniecznym zakresie wyjaśniona w całości, przez organ pierwszej instancji. W skardze na powyższą decyzję E. B. przytoczył swą argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Podniósł ponadto, że w świetle art. 19 ust. 5 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego rozporządzenie nr 852/2004 nie ma zastosowania na etapie zatwierdzania projektu technologicznego zakładu, czyli w momencie, kiedy zakład nie ma szans na wykazanie, że w procesie produkcji środków spożywczych zapewni spełnianie wymagań ww. rozporządzenia. W art. 19 ust. 2 ww. ustawy ustawodawca ograniczył zakres kontroli dokonywanej w postępowaniu mającym na celu zatwierdzenie projektu technologicznego zakładu. W ocenie skarżącego przedmiotem tej kontroli powinna być formalna zgodność projektu technologicznego z wymaganiami określonymi dla tego dokumentu przez ministra właściwego do spraw rolnictwa i sprawdzenia, czy w projekcie naniesione zostały wszystkie wymagane w tym względzie informacje. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Lekarz Weterynarii wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodał, że z treści art. 1 ust. 1 pkt 3 in fine ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego wynika, że ustawa określa wymagania, jakie powinny być spełnione przy produkcji produktów pochodzenia zwierzęcego i przez te produkty w zakresie nieuregulowanym m.in. w rozporządzeniu nr 852/2004. Z tych względów organy uznały za zasadne i celowe dokonywanie oceny przedłożonego projektu technologicznego zakładu również pod kątem jego zgodności z przepisami tegoż rozporządzenia. Działanie to było także zgodne z zasadami prakseologii, skoro na etapie zatwierdzenia projektu organy dostrzegały naruszenia zasad i wymagań zawartych w ww. rozporządzeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Powyższe kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu usunięcie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, jeżeli stwierdzi on naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 1 lit. 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, Sąd stwierdził że zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa. Zaskarżoną decyzją została utrzymana w mocy decyzja Powiatowego Lekarza Weterynarii z dnia 12 stycznia 2015 r. o odmowie zatwierdzenia projektu technologicznego przeznaczonego do produkcji środków spożywczych pochodzenia zwierzęcego zlokalizowanego w T. pod nazwą "Zakład Przetwórstwa Mięsnego [...]", złożonego przez E. B. Materialnoprawną podstawę decyzji organów Inspekcji Weterynaryjnej w przedmiocie zatwierdzenie projektu technologicznego sporządzonego przez podmioty zamierzające prowadzić działalność w zakresie produkcji produktów pochodzenia zwierzęcego stanowią przepisy ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz.U. z 2006 r. Nr 17, poz. 127 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2013 r. w sprawie wymagań, jakie powinien spełniać projekt technologiczny zakładu, w którym ma być prowadzona działalność w zakresie produkcji produktów pochodzenia zwierzęcego (Dz.U. z 2013 r., poz. 434). Zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego podmioty zamierzające prowadzić działalność w zakresie produkcji produktów pochodzenia zwierzęcego przed uzyskaniem pozwolenia na budowę zakładu są obowiązane: 1) sporządzić projekt technologiczny zakładu i przesłać go wraz z wnioskiem o zatwierdzenie tego projektu powiatowemu lekarzowi weterynarii właściwemu ze względu na planowane miejsce prowadzenia tej działalności; 2) powiadomić pisemnie powiatowego lekarza weterynarii, o którym mowa w pkt 1, o zakresie i wielkości produkcji oraz rodzaju produktów pochodzenia zwierzęcego, które mają być produkowane w tym zakładzie. Zgodnie z art. 19 ust. 2 ww. ustawy powiatowy lekarz weterynarii zatwierdza, w drodze decyzji administracyjnej, projekt technologiczny zakładu, jeżeli odpowiada on wymaganiom określonym w przepisach wydanych na podstawie ust. 5, w terminie 30 dni od dnia wszczęcia postępowania w tej sprawie. W myśl art. 19 ust. 5 ustawy minister właściwy do spraw rolnictwa określi, w drodze rozporządzenia, wymagania, jakie powinien spełniać projekt technologiczny zakładu, mając na względzie zakres i wielkość produkcji oraz ochronę zdrowia publicznego, w tym potrzebę zapewnienia bezpieczeństwa produktów pochodzenia zwierzęcego. Na podstawie art. 19 ust. 5 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego wydane zostało ww. rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2013 r. W § 1 ust. 1 rozporządzenia określono, że projekt technologiczny zakładu, w którym ma być prowadzona działalność w zakresie produkcji produktów pochodzenia zwierzęcego, zwanego dalej "zakładem", składa się z: 1) części opisowej, zawierającej: a. określenie rodzaju działalności, z uwzględnieniem rodzaju surowców oraz rodzaju produktów pochodzenia zwierzęcego, które będą produkowane w zakładzie, b. dane dotyczące maksymalnej tygodniowej zdolności produkcyjnej zakładu, c. określenie systemu dostawy wody, d. opis sposobu przechowywania odpadów i ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego, e. wskazanie planowanej lokalizacji zakładu; 2) części graficznej, zawierającej plany wykonane techniką trwałą, przedstawiającej: a. zagospodarowanie terenu zakładu, z uwzględnieniem ogrodzeń, bram, dróg wewnętrznych, obiektów znajdujących się na terenie zakładu, magazynów i miejsc przechowywania odpadów i ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego oraz myjni środków transportu, jeżeli na terenie zakładu znajduje się taka myjnia, b. rzuty poziome kondygnacji zakładu z zaznaczeniem poszczególnych pomieszczeń i ich funkcji, miejsc, w których odbywają się poszczególne etapy produkcji, oraz wyposażenia pomieszczeń produkcyjnych, z wyróżnieniem stref o różnym stopniu ryzyka mikrobiologicznego, c. oznaczone numerami punkty poboru wody zimnej, gorącej oraz zmieszanej, d. układ dróg: - przemieszczania się osób zatrudnionych w zakładzie, - przemieszczania surowców, półproduktów i produktów gotowych od przyjęcia surowców do wysyłki produktów gotowych, - przemieszczania substancji dodatkowych, dodatków technologicznych i opakowań, - usuwania odpadów, w tym opakowań i ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego. Jak wynika z art. 21 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego po uzyskaniu decyzji administracyjnej zatwierdzającej projekt technologiczny i zakończeniu inwestycji należy złożyć do właściwego powiatowego lekarza weterynarii w formie pisemnej wniosek o wpis do rejestru zakładów w terminie co najmniej 30 dni przed dniem rozpoczęcia planowanej działalności. Z treści powyższych przepisów wynika jednoznacznie, że kryteria oceny przedłożonego przez inwestora projektu technologicznego zakładu, w którym ma być prowadzona działalność w zakresie produkcji produktów pochodzenia zwierzęcego, zawarte są wyłącznie w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2013 r. w sprawie wymagań, jakie powinien spełniać projekt technologiczny zakładu, w którym ma być prowadzona działalność w zakresie produkcji produktów pochodzenia zwierzęcego. Jedynie to rozporządzenie bowiem można potraktować jako zawierające "przepisy wydane na podstawie ust. 5" w rozumieniu art. 19 ust. 2 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego. Za tego rodzaju przepisy nie można zatem uznać przepisów rozporządzenia (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych, albowiem nie zostało ono wydane na podstawie art. 19 ust. 5 ww. ustawy, lecz wydane zostało w ramach kompetencji przysługujących właściwym instytucjom Unii Europejskiej. Taką interpretację, opartą na językowym rozumieniu przepisów art. 19 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego, potwierdzają wyniki wykładni celowościowej. Wskazać bowiem należy, że celem ww. przepisu było wprowadzenie odpowiedniego zakresu kontroli organów Inspekcji Weterynaryjnej jeszcze przed rozpoczęciem działalności zakładu, w którym ma być prowadzona działalność w zakresie produkcji produktów pochodzenia zwierzęcego. Wskazują na to zarówno treść art. 19 ust. 1 ustawy, w którym mowa jest o wymogu zatwierdzenia projektu technologicznego jeszcze przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, jak również – określone w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2013 r. w sprawie wymagań, jakie powinien spełniać projekt technologiczny zakładu, w którym ma być prowadzona działalność w zakresie produkcji produktów pochodzenia zwierzęcego – elementy, które powinny znaleźć się takim projekcie (m.in. określenie rodzaju, wielkości i lokalizacji działalności, sposobu postępowania z produktami pochodzenia zwierzęcego, czy graficzne przedstawienie projektowanego zakładu). Celem tej regulacji jest stworzenie organom Inspekcji Weterynaryjnej możliwości dokonania kontroli planowanej przez inwestora produkcji jeszcze przed wybudowaniem obiektu, w którym ma się ona odbywać. Natomiast rozporządzenie 852/2004 wprowadza wymogi higieny dla produkcji już wykonywanej przez podmioty prowadzące przedsiębiorstwa spożywcze. Jego wymogi w związku z tym nie mogą być stosowane na etapie, gdy inwestor dopiero przedkłada do zatwierdzenia projekt technologiczny zakładu przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. W konsekwencji jako niezgodne z przepisem art. 19 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego należy ocenić wydanie decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu technologicznego zakładu przeznaczonego do produkcji środków spożywczych, z powołaniem się na niespełnienie przez projektowany zakład wymagań określonych w rozporządzeniu nr 852/2004. Stanowi to naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. ww. art. 19 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego, przez jego błędna wykładnię polegająca na przyjęciu, że kryteria kontroli projektu technologicznego mogą być przewidziane w ww. rozporządzeniu, podczas gdy są one przewidziane w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2013 r. w sprawie wymagań, jakie powinien spełniać projekt technologiczny zakładu, w którym ma być prowadzona działalność w zakresie produkcji produktów pochodzenia zwierzęcego. Bezzasadnie organ odwoławczy podnosił w odpowiedzi na skargę, że przepisy kompetencyjne zawarte w art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego uzasadniały ocenę przedłożonego projektu technologicznego zakładu w świetle wymogów rozporządzenia nr 852/2004. Brzmienie art. 19 tejże ustawy nie uzasadnia takiej wykładni. Stanowisko organów nie mogło również być usprawiedliwione wymogami prakseologii w działaniu Inspekcji Weterynaryjnej, albowiem brak jest podstaw do formułowania zastrzeżeń co do przyszłej produkcji produktów pochodzenia zwierzęcego w zakładzie, którego działalność jeszcze się nie rozpoczęła, a więc na etapie przedłożenia projektu technologicznego do zatwierdzenia. Konstrukcja ustawowa kontroli tego typu zakładów przewiduje stosowanie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2013 r. w sprawie wymagań, jakie powinien spełniać projekt technologiczny zakładu, w którym ma być prowadzona działalność w zakresie produkcji produktów pochodzenia zwierzęcego, na etapie zatwierdzenia projektu technologicznego, zaś na po rozpoczęciu działalności, przewiduje stosowanie wymogów określonych m.in. w rozporządzeniu nr 852/2004. Ponownie rozpoznając sprawę organ oceni złożony projekt technologiczny zakładu mając na uwadze wskazaną wyżej ocenę prawną. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.