II SA/Gd 2872/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Marta Went po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2006 r. na rozprawie sprawy ze skarg "A" w G. oraz "B" w G. Spółki z o. o. w G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 października 2002 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia 23 października 2000 r. nr [...], 2/ orzeka, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana, 3/ zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego "B"w G. Spółki z o. o. w G.300 (trzysta) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 23 października 2000 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G., powołując się na art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, nakazał W. C. rozebranie dwóch obiektów budowlanych zlokalizowanych na terenie Targowiska Miejskiego nr [...] w G. przy ul. [...], oznaczonych na szkicu sytuacyjnym numerami [...] i [...]. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że jej podstawą faktyczną było ustalenie, iż wskazane obiekty budowlane zostały wybudowane w 1993 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie, który nie jest przeznaczony pod zabudowę oraz, że stanowią one własność W. C. Z akt administracyjnych wynika, że podjęcie decyzji zostało poprzedzone oględzinami obiektów budowlanych przeprowadzonymi w dniu 19 maja 2000 r., w trakcie których W. C. oświadczył, że właścicielem tych obiektów budowlanych jest B. C. Odwołanie od wskazanej decyzji wniósł W. C. W odwołaniu wnosił o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, gdyż obiekty budowlane są mu niezbędne do prowadzenia działalności gospodarczej. Twierdził też, że obiekty te nie powstały z jego złej woli, lecz z braku doświadczenia. Zapewnił również, że chce usunąć nieprawidłowości i wniósł o ich legalizację podnosząc, że są prowadzone prace nad zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rozpoznając odwołanie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 21 lutego 2001 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i nakazał rozebrać obiekty budowlane, których dotyczy sprawa, B. C. Uzasadniając swoją decyzję organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji nałożył obowiązek rozbiórki na osobę, która nie jest właścicielem obiektów budowlanych. W tym zakresie powołał się na ustalenia wynikające z oględzin obiektów budowlanych przeprowadzonych w dniu 19 maja 2000 r. oraz pisma B. C. z dnia 3 lutego 2001 r. Odnośnie do samego obowiązku rozbiórki organ odwoławczy podzielił ustalenia organu pierwszej instancji. Skargę do sądu administracyjnego na tą decyzję wnieśli B. C., "B" Spółka z o.o. w G. oraz "A" w G. Rozpoznając te skargi Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku wyrokiem z dnia 19 czerwca 2002 r. w sprawie II SA/Gd 1088/01 uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 lutego 2001 r. Podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji było ustalenie, że odwołanie B. C. zostało rozpoznane zanim upłynął termin do wniesienia odwołania przez inne podmioty będące stroną postępowania administracyjnego, mianowicie "B" Spółka z o.o. w G. oraz "A" w G., co spowodowało pozbawienie tych podmiotów prawa do rozpoznania ich sprawy przez organ drugiej instancji. Jednocześnie z uwagi na taką podstawę rozstrzygnięcia Sąd uznał, że nie jest konieczne rozważanie zarzutów B. C., które będą mogły być rozpoznane po prawidłowym postępowaniu organu administracji. Po rozpoznaniu sprawy na skutek uchylenia przez sąd administracyjny decyzji z dnia 21 lutego 2001 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, rozpoznając już także odwołania "B" Spółka z o.o. w G. oraz "A" w G., decyzją z dnia 8 października 2002 r. ponownie uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 października 2000 r. i rozbiórkę obiektów budowlanych nakazał B. C. Uzasadniając swoją decyzję organ odwoławczy, tak jak w uzasadnieniu decyzji z dnia 21 lutego 2001 r. stwierdził, iż z przeprowadzonych dowodów wynika, że właścicielem obiektów budowlanych jest B. C., a nie W. C. Ponadto szerzej wyjaśnił, że obiekty te zostały pobudowane na terenie, który w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie jest przeznaczony na zabudowę. W związku z tym podzielił ustalenie organu pierwszej instancji, iż obiekty budowlane znajdują się na terenie przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zieleń rekreacyjną i izolacyjną oraz pod funkcję rekreacyjno-wypoczynkową. Nadto stwierdził, że Targowisko Miejskie nr [...] w G. znajduje się również na terenie, który w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przeznaczony jest na rezerwę terenu pod realizację ulicy zbiorczej oraz w niewielkiej części na usługi rzemiosła, które nie mogą być zabudowane obiektami handlowymi. Odnosząc się do odwołań wniesionych przez "B" Spółka z o.o. w G. oraz "A" w G. Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego nie podzielił zawartych tam zarzutów o niedostateczności materiału dowodowego. W szczególności wskazano, że B. C. nie kwestionowała ustaleń poczynionych na podstawie oględzin przeprowadzonych w dniu 19 maja 2000 r. Skargi na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 października 2002 r. wnieśli "B" Spółka z o.o. w G. oraz "A" w G. Skarżący w jednobrzmiących skargach zarzucili: 1) naruszenie art. 127 § 1 k.p.a. w zw. 138 § 2 k.p.a. i 15 k.p.a. poprzez skierowanie decyzji organu drugiej instancji do innego adresata niż decyzja organu pierwszej instancji, 2) naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącym wypowiedzenia się co do dowodów i materiałów uzyskanych przez organ odwoławczy w wyniku przeprowadzonego uzupełniającego postępowania dowodowego i poczynionych w ten sposób ustaleń, iż B. C. jest właścicielem obiektu, w stosunku do którego nakazano rozbiórkę, 3) naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 79 k.p.a. przez niezawiadomienie adresata decyzji organu pierwszej instancji jak i decyzji organu odwoławczego o przeprowadzeniu dowodu z oględzin w dniu 19 maja 2000 r., na skutek czego nie uczestniczył on w przeprowadzeniu tegoż dowodu, czym ograniczono jego prawo do udziału w każdym stadium postępowania, w tym w przeprowadzonym dowodzie oraz wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranego materiału dowodowego, 4) naruszenie art. 67 § 1 i § 2 pkt 3 k.p.a., art. 68 k.p.a. i art. 71 k.p.a. przez naruszenie przewidzianych w powołanych przepisach zasad sporządzania protokołów, polegające na niezastosowaniu ich do szkicu sytuacyjnego, który, jak stwierdzają organy administracji publicznej, stanowi załącznik do protokołu oględzin z dnia 19 maja 2000 r., 5) naruszenie art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. przez oparcie rozstrzygnięcia na nieistniejących faktach i dowodach, w szczególności uznaniu, bez jakiegokolwiek oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym, iż B. C. jest właścicielem obiektu budowlanego w stosunku do którego nakazano rozbiórkę, 6) błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji, polegający na przyjęciu, iż obiekt budowlany, którego rozbiórkę orzeczono został usytuowany na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako E3 ZP, ZL, ZJ - teren zieleni o funkcji rekreacyjnej oraz izolacyjnej, podczas gdy obiekt ten znajduje się na terenie oznaczonym jako G7.UR, na którym dopuszczalna jest zabudowa. W oparciu o te zarzuty skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu pierwszej instancji ewentualnie o ich uchylenie. Sprawy ze skarg "B" Spółka z o.o. w G. oraz "A" w G. zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. W odpowiedziach na skargi wniesiono o ich oddalenie. Rozpoznając skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi są zasadne. W szczególności zasadne są zarzuty związane z faktem, że decyzja organu drugiej instancji została skierowana do innej osoby niż decyzja organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy może uchylić decyzję organu pierwszej instancji i orzec co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), jednakże w ramach tych uprawnień nie może nałożyć obowiązku na inną osobę niż organ pierwszej instancji. W ten sposób bowiem pozbawia stronę postępowania prawa wniesienia odwołania i doprowadzenia do tego, aby jej sprawa była rozpoznana w postępowaniu dwuinstancyjnym, czym narusza jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Nie jest przy tym istotne, że strona, na którą po raz pierwszy nałożono obowiązek decyzją organu drugiej instancji, nie kwestionuje ustaleń dokonanych w drugiej instancji. Ta okoliczność może mieć jedynie znaczenie dla oceny stopnia naruszenia prawa przez organ drugiej instancji i prowadzić do wniosku, że nie było ono w okolicznościach sprawy rażące. Nie mniej zawsze tego rodzaju naruszenie przepisów postępowania należy oceniać jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tego względu zaskarżona decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 października 2002 r., którą po raz pierwszy w drugiej instancji nałożono obowiązek rozbiórki obiektów budowlanych na B. C., na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), podlega uchyleniu. Wobec uchylenia decyzji organu drugiej instancji powstaje kwestia oceny trafności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 października 2000 r., którą obowiązek rozbiórki obiektów budowlanych nałożono na W. C., mimo że w trakcie oględzin nieruchomości ustalono, iż nie on jest ich właścicielem. Takie postępowanie narusza art. 77 § 1 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej winien m.in. w sposób wyczerpujący rozpatrzyć materiał dowodowy. Ustalenie pozostające w sprzeczności z zebranym materiałem dowodowym świadczy o nierozpatrzeniu tego materiału, a więc naruszeniu powołanego przepisu. Naruszenie ma przy tym oczywisty wpływ na wynik sprawy, gdyż uwzględnienie tego dowodu winno prowadzić do nałożenia obowiązku rozbiórki na inną osobę. Z tego względu decyzja organu pierwszej instancji podlega uchyleniu również na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając powyższe na uwadze oraz nadto art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Wobec uwzględnienia skargi na mocy art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji. Nadto wobec uwzględnienia skargi i wniosku o zwrot kosztów postępowania złożonego przez "B" Spółka z o.o. w G., na mocy art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądzono od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz tego skarżącego zwrot kosztów postępowania. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji przeprowadzą postępowanie z uwzględnieniem przedstawionej oceny dotychczasowego postępowania. Na potrzeby tego postępowania organy uwzględnią też, że w ocenie Sądu pozostałe zarzuty skargi nie są zasadne. Nie jest w szczególności zasadny zarzut błędu w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji, polegający na przyjęciu, iż obiekty budowlane, których rozbiórkę orzeczono, zostały usytuowane na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako E3 ZP, ZL, ZJ - teren zieleni o funkcji rekreacyjnej oraz izolacyjnej, podczas gdy obiekt ten znajduje się na terenie oznaczonym jako G7.UR, na którym dopuszczalna jest zabudowa. Zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. rozbiórka obiektu budowlanego jest dopuszczalna zarówno wtedy, gdy obiekt budowlany znajduje się na terenie, który nie jest przeznaczony pod zabudowę, jak i wtedy, gdy znajduje się na terenie, który jest przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę. Zatem na terenie, który przeznaczony jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod usługi rzemiosła można budować obiekty związane z rzemiosłem a nie z handlem, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Zaznaczyć przy tym należy, iż stosownie do art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. istotne jest przeznaczenie terenu w planie zagospodarowania przestrzennego oraz sposób wykorzystania obiektu budowlanego w chwili podejmowania decyzji o jego rozbiórce. Przepis ten stanowi, że obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy organ administracji publicznej stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Z przepisu tego wynika, że nakaz rozbiórki jest uzależniony od naruszenia przepisów obowiązujących w okresie budowy i znajdowania się obiektu budowlanego na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo jest przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę. Różnica w określeniu czasu zajścia wskazanych dwóch przesłanek – przy pierwszej mowa jest o przepisach obowiązujących w okresie budowy, przy drugiej mowa jest o znajdywaniu się obiektu budowlanego na odpowiednim terenie – wskazuje na to, że ta druga przesłanka winna być oceniana według przepisów o planowaniu przestrzennym obowiązujących w chwili wydawania decyzji o nakazie rozbiórki. W ocenie Sądu gramatyczna wykładnia wskazanego przepisu w tym zakresie nie nasuwa wątpliwości. Ponadto do takiego samego wniosku prowadzą inne metody wykładni. Nie jest słuszne, aby organy administracji publicznej właściwe do ustalania sposobu zagospodarowania przestrzennego dostosowywały się do faktów stworzonych z naruszeniem prawa. Taka sytuacja miałaby zaś miejsce, gdyby przyjąć, że rozbiórka samowolnie postawionego obiektu budowlanego nie jest możliwa, gdy wprawdzie obecny plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje zabudowy, ale przewidywał ją taki plan obowiązujący w okresie budowy. Ryzyko działania niezgodnego z prawem winien ponosić ten, kto prawo narusza, czyli samowolny inwestor. Nie sposób też mówić o naruszeniu zasady ochrony praw słusznie nabytych. W przypadku samowolnego inwestora budującego na terenie, który jest przeznaczony pod zabudowę, można jedynie mówić o nabyciu ekspektatywy uprawnienia do legalizacji samowolnie postawionego obiektu budowlanego pod warunkiem, że plan zagospodarowania przestrzennego nadal będzie dopuszczał taką samą zabudowę. Tak samo nie można się w tej sytuacji dopatrzyć działania prawa wstecz. Nowe, mniej korzystne dla samowolnego inwestora prawo miejscowe, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nieprzewidujący zabudowy, nie jest stosowane. Stosowany jest art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., który przez cały czas trwania istotnego prawnie stanu faktycznego, a więc od samowolnej budowy do wydania decyzji o nakazie rozbiórki, niezmiennie stanowił, że rozbiórka nastąpi, jeżeli obiekt budowlany będzie się znajdował na terenie, który według przepisów o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę lub tego rodzaju zabudowę. W końcu można też podnieść argument związany z aktualnie obowiązującym stanem prawnym, w którym przewidziano możliwość legalizacji samowolnie postawionych obiektów budowlanych, ale też tylko wówczas, gdy budowa ta jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 48 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego z 1994 r.). W związku z tym dla oceny zasadności stosowania art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. istotne są przepisy o planowaniu przestrzennym obowiązujące w chwili podejmowania decyzji o nakazie rozbiórki, czyli obowiązujące w tym czasie ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Taka interpretacja prawa w związku ze znacznym upływem czasu od podjęcia zaskarżonej decyzji wymusza na organie administracji publicznej pierwszej instancji ponowne ustalenia, co do obowiązującego dla terenu, którego dotyczy sprawa, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przede wszystkim ustalenie, czy obiekty, których dotyczy sprawa, nadal istnieją, co z kolei czyni zbędnym odnoszenie się do zarzutów skargi, które dotyczą właściwego oznaczenia ich w zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów powszechnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.