II SA/Gd 2882/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Jędrkowiak Sędziowie : sędzia WSA Jolanta Górska sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Protokolant: Barbara Kroczak po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. T. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 czerwca 2001r., nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia 18 grudnia 2000r. Nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wydania w trybie art. 71 ust. 3 w związku z art. 51 ust. 1 i odpowiednio art. 50 ustawy Prawo budowlane decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania w lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w S. Decyzja została wydana na podstawie art. 104 Kpa oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 z późn. zm.). W uzasadnieniu wskazano, iż w czasie wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 21 listopada 2000r. ustalono, że M. T. jest właścicielem lokalu nr [...] przy ul. [...] w S., obecnie wykorzystywanym jako sklep spożywczy. Obecny najemca lokalu przedstawił decyzję nr [...] z dnia 5 stycznia 1990r. Urzędu Miasta w sprawie zatwierdzenia projektu adaptacji sieci lokalu mieszkalnego na pracownię fotograficzną i udzielenia pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obejmującej adaptację części lokalu mieszkalnego na pracownię fotograficzną i budowę dodatkowego wejścia do niej w budynku przy ul. [...] w S. Przedstawił również decyzję nr [...] zezwolenia Zakładu Komunalnego A udzielającą zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] na wysokości posesji nr [...] w celu ustawienia straganu. Użytkownik przedstawił uchwałę nr [...] z dnia 28 listopada 1998r. Wspólnoty Mieszkaniowej B postanawiającą wyrazić zgodę na wynajęcie lokalu nr [...] z przeznaczeniem na działalność handlową. Z zebranych w sprawie dokumentów wynika, że budowa dodatkowego wejścia do lokalu użytkowego od strony [...] i przeróbki pomieszczeń wewnętrznych wykonane były na podstawie zatwierdzonej dokumentacji, a inwestorem był poprzedni użytkownik lokalu nr [...]. Wobec tego, iż obecnie nie stwierdzono prowadzenia robót budowlanych przez obecnego użytkownika lokalu, a adaptacja na lokal użytkowy odbyła się za pozwoleniem odpowiedniego organu, sprawa wykorzystywania lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w S. jako lokalu użytkowego nie może być rozpatrywana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrując przedmiotową sprawę stwierdził, że nie ma podstawy prawnej do orzekania na podstawie art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane o przywróceniu poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli właściciele lokali - członkowie Wspólnoty Mieszkaniowej B wskazując, iż uchwały członków Wspólnoty przywołane w zaskarżonej decyzji nie mają mocy prawnej, gdyż nie tylko, że nie uzyskano ponad 50% udziału, a ponadto w uchwale z dnia 18 grudnia 2000r. podpis W. M. został sfałszowany. Uchwały Wspólnoty podejmowane są większością głosów liczonych według udziałów, a załączone uchwały zostały podjęte w trybie indywidualnego zbierania podpisów i żadna nie uzyskała ponad 50% udziałów i nie wszyscy właściciel w tym Gmina Miasta były powiadomione ani zaznajomione z treścią uchwały. Ponadto wskazano, że sposób użytkowania lokalu nr [...] jako sklepu spożywczo-warzywnego powoduje degradację budynku, ponieważ sklep jest niedogrzany oraz codzienne poranne dostawy towarów są dla mieszkańców uciążliwe, zaś parkujące z towarem pojazdy uniemożliwiają wjazd na posesję i wejście do klatki schodowej od wschodniej strony budynku. Decyzją z dnia 6 czerwca 2001r. Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 2 Kpa oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, iż przed wydaniem zaskarżonej decyzji organ I instancji nie zebrał i nie rozpatrzył w wyczerpujący sposób całego materiału dowodowego, przez co naruszył przepisy art. 77 § 1 Kpa, w związku z tym zawarte w uzasadnieniu decyzji twierdzenia o braku podstaw do rozpatrywania samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu w oparciu o przepisy Prawa budowlanego – należy uznać za nieudowodnione. Organ I instancji nie zbadał, czy wymienione w przepisach art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego okoliczności miały w przedmiotowym wypadku miejsce, czy też nie. Ponowne rozstrzygnięcie sprawy winno być poprzedzone ustaleniem i oceną czy i na ile adaptacja lokalu na sklep spożywczy wpłynęła na zmianę warunków bezpieczeństwa pożarowego lub pracy, warunków zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń. Organ I instancji winien także dokonać oceny, czy powyższa adaptacja nie naruszyła uzasadnionych interesów osób trzecich. Poza określeniem przybliżonej daty dokonania omawianej adaptacji oraz jej inwestora, dla prawidłowego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy niezbędne jest sprawdzenie, czy aktualny sposób użytkowania lokalu jest zgodny z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto treść decyzji powinna odpowiadać treści wniosku wszczynającego postępowanie. Należy zatem stwierdzić, że orzeczenie o odmowie wydania decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu było błędne, ponieważ w omawianej sprawie nie było takiego wniosku. Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł M. T. Wskazał, że w dniu 6 sierpnia 2001r. otrzymał zawiadomienie o postępowaniu administracyjnym w sprawie "wykorzystywania lokalu użytkowego bez zgody Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta" i decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Skarżący wskazał, iż Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego sposób niczym nieuzasadniony zakwalifikował toczące się postępowanie jako "przeróbkę pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi", czyli zastosował do postępowania tryb art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego. Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał swoją decyzję w oparciu o wizje lokalną, która stwierdziła jednoznacznie, że nie nastąpiły żadne przeróbki budowlane, a z dokumentów będących w posiadaniu Urzędu Miasta wynika, że dokonana w roku 1990 zmiana sposobu użytkowania części lokalu mieszkalnego na użytkowy nastąpiła na podstawie prawomocnej decyzji nr [...]. Wskazany zatem przez wnioskodawców zarzut jest bezzasadny i nie dotyczy obecnej sytuacji. Zamiana bowiem pracowni fotograficznej na sklep ogólnospożywczy nie wymaga uzyskiwania zgody Urzędu Miasta, gdyż w żaden sposób nie następuje tu zmiana użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Na rozprawie w dniu 13 stycznia 2005r. skarżący podniósł zarzut braku przymiotu strony postępowania administracyjnego dla Wspólnoty Mieszkaniowej B. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1271) sprawy , w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Skarga podlegała uwzględnieniu, albowiem zaskarżona decyzja narusza prawo. Istota skargi sprowadzała się do zakwestionowania podstaw do wydania przez organ II instancji decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji. W opinii skarżącego, decyzja organu I instancji jest bowiem prawidłowa i winna być przez organ II instancji utrzymana w mocy, a dokonana przez ten organ ocena materiału dowodowego i ocena prawna stanu faktycznego jest wadliwa. Nadto skarżący stoi na stanowisku, iż odwołujący się nie są stronami przedmiotowego postępowania, nie mogli więc skutecznie podważyć decyzji pierwszoinstancyjnej. Skarżącemu niewątpliwie przyznać należy rację braku oceny dokonanej przez organ drugiej instancji odnośnie posiadania przez odwołujących się przymiotu strony, a tym samym oceny czy organ drugiej instancji miał podstawę prawną do rozpatrzenia merytorycznie wniesionego odwołania. Z treści odwołania wniesionego od decyzji z dnia 18 grudnia 2000r. Nr [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego wynika, iż W. M., O. K.-M. oraz A. i C. P. wnieśli odwołanie jako członkowie Wspólnoty Mieszkaniowej B (vide: odwołanie k. 20 akt administracyjnych). Zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Rozważenia więc w pierwszej kolejności w niniejszej sprawie wymagała kwestia możliwości rozpoznania przedmiotowego odwołania. Zgodnie z art. 126 Kpa odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji służy tylko stronie. Pojecie strony określa przepis art. 28 Kpa, w myśl którego stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W świetle powyższego uregulowania należy stwierdzić, iż pojęcie strony jakim posługuje się art. 28 Kpa może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli z normy prawnej, która stanowi podstawę do ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Jest to interes o charakterze osobistym, przez to, że jest własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności organu administracji (por.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 1999 r. IV SA 1693/97; z dnia 27 września 1999 r. IV SA 1285/98). Organ drugiej instancji nie rozważył jednak czy udział Wspólnoty Mieszkaniowej, która powinna być reprezentowana przez Zarząd Wspólnoty, wywodzi się z prawa materialnego warunkującego posiadanie interesu prawnego i uzasadniającego jej udział w tym postępowaniu. Wskazać należy, iż Wspólnota Mieszkaniowa ma za zadanie zarząd nieruchomością wspólną i jedynie co do części wspólnych, przeznaczonych do współkorzystania przez wszystkich członków wspólnoty mieszkaniowej, może wykazywać istnienie swojego interesu prawnego, co warunkuje jej skuteczne uczestnictwo w postępowania administracyjnym. Analizując wskazaną kwestię organ winien ustalić i ocenić czy w przedmiotowym postępowaniu legitymacja strony przysługuje Wspólnocie Mieszkaniowej B, bądź poszczególnym członkom tej Wspólnoty zważywszy na treść odwołania, badając wówczas indywidualny interes prawny członka Wspólnoty. Stwierdzić zatem należy, że sprawa w omówionym zakresie nie została, z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 28 Kpa, należycie wyjaśniona, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję. W wyroku nie zawarto rozstrzygnięcia opartego na przepisie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określającego, czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Rozstrzygnięcie takie jest bowiem obligatoryjne tylko w przypadku, gdy zaskarżona decyzja nadaje się z istoty swej do wykonania. Ponieważ zaskarżona decyzja nie podlegała wykonaniu, orzekanie o możliwości jej wykonania było bezprzedmiotowe.