II SA/Gd 2888/00

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA J. Jędrkowiak, Sędziowie NSA J. Guść (spr.), K. Ziółkowski, Protokolant D. Penkalla, po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2004 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia 15 września 2000r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie samowoli budowlanej 1. uchyla zaskarżona decyzję i po uprzedzającą ją decyzję Powiatowego inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta G. z dnia 14 lipca 2000r. Nr [...] 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. na rzecz K. M. kwotę 10 (dziesięć) zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Gd. 2888/00 Uzasadnienie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta G. decyzją z dnia 14 lipca 2000 r. Nr [...] na podstawie art. 105 § l k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt l i art. 83 ust l ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) umorzył postępowanie w sprawie z wniosku K. M. w sprawie zabudowań zlokalizowanych na nieruchomości położnej w G. przy ul. [...] sięgających pod okna K. M. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w budynku od strony frontowej zlokalizowana jest cukiernia "A" s.c. Na części stropodachu nad częścią cukierni od strony wschodniej zlokalizowany jest taras, druga część stropodachu ze strony zachodniej nad frontową częścią cukierni przykryta jest blachą. Zabudowa cukierni została zrealizowana na podstawie decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. z dnia 20 września 1971 r. Nr [...], w oparciu o zatwierdzony w dniu 15 września 1971 r. plan Nr [...]. Decyzją z dnia 20 lipca 1972 r. Nr [...] Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. wydało pozwolenie na częściowe użytkowanie, a w dniu 29 lipca 1974 r. zostały zaakceptowane dokonane przy budowie zmiany związane z zabudową od frontu po stronie zachodniej. Nadto organ administracji dokonał ustaleń odnośnie wybudowania dwóch boksów garażowych na zapleczu działki, nad którymi zlokalizowane są pomieszczenia gospodarcze - magazyny cukierni. Boksy garażowe wykonano w poparciu o plan Nr [...] zatwierdzony przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. w dniu 15 września 1971 r. Nadbudowa pomieszczeń magazynowych nastąpiła w oparciu o pozwolenie Urzędu Miejskiego w G. z dnia l marca 1978 r. Nr [...], uchylone decyzją Wojewódzkiego Zarządu Gospodarki Przestrzennej, z dnia 27 kwietnia 1978 r. Nr [..], którego ważność została wznowiona decyzją Urzędu Miejskiego w G. z dnia 16 września 1978 r. Nr [....], a w dniu 4 lipca 1980 r. Wydział Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w G., pismem Nr [...], przyjął do wiadomości przystąpienie do użytkowania magazynu. Organ I instancji stwierdził, że w związku z powyższym brak jest podstaw do interwencji w tej sprawie. Decyzją z dnia 15 września 2000 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane utrzymał w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, iż wykonana na działce zabudowa cukierni została zrealizowana na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 20 września 1971 r. Nr [...], a decyzją z dnia 20 lipca 1972 r. Nr [...] Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. wydało pozwolenie na jej użytkowanie. Istniejące na zapleczu działki boksy garażowe wybudowano na podstawie decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. z dnia 20 września 1971 r. Nr [...], nadbudowa pomieszczeń magazynowych nad garażami nastąpiła w oparciu o decyzję Urzędu Miejskiego w G. z dnia 16 września 1978 r. Nr [...], a w dniu 4 lipca 1980 r. Wydział Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w G. przyjął do wiadomości przystąpienie do użytkowania magazynu. Organ II instancji stwierdził, że wykonana zabudowa jest legalna, brak jest zatem podstaw do interwencji w tym przedmiocie, co uzasadnia umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego K. M. W uzasadnieniu skargi wskazano, że nieruchomość stanowi współwłasność w 1/3 K. M. i w 2/3 S. G. W budynku na dolę znajduje się cukiernia, której sąsiedztwo jest bardzo uciążliwe, z uwagi na hałasy i zapachy wydzielające się przy produkcji. Na rozprawie w dniu 11 lutego 2004 r. skarżąca wskazała nadto, że organ winien nakazać rozbiórkę nadbudowy nad garażem, co stworzyłoby możliwość usunięcia zawilgocenia garażu bowiem obecnie wykonanie takich robót jest niemożliwe. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Decyzja w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego jest wadliwa. Celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy przez wydanie decyzji, rozstrzygającej ją co do istoty. W świetle podstawowych zasad postępowania administracyjnego strona ma prawo do merytorycznego rozstrzygnięcia co do istoty sprawy stanowiącej przedmiot postępowania. Umorzenie postępowania administracyjnego, stanowiące niemerytoryczne zakończenie postępowania w sprawie, jest instytucją procesową stanowiąca wyjątek od tej zasady. (vide: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 11 czerwca 1998 r. III ARN 20/96 OSNAP 1996, Nr 22 poz. 330, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 stycznia 2000 r. IISA/Wr 148/99 OSP 2001 z. 1 poz. 16) Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. postępowanie podlega umorzeniu jeżeli stało się ono bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, uniemożliwiający wydanie decyzji załatwiającej sprawę przez jej rozstrzygniecie co do istoty. Brak podstaw do uwzględnienia żądania wniosku nie świadczy o bezprzedmiotowości prowadzonego postępowania. Decyzja o umorzeniu postępowania, która zamyka drogę do wydania decyzji merytorycznej, z istoty swej zachowuje walor neutralności w kwestii oceny stosunku prawnoadministracyjnego. Decyzja, w której organ po ustaleniu stanu faktycznego, dokonuje oceny istnienia przesłanek wydania określonego nakazu i stwierdza brak podstaw do jego nałożenia, jest w istocie decyzją co o istoty sprawy, a nie decyzją fromalnoprocesową i winna przybrać formę rozstrzygnięcia merytorycznego a nie decyzji o umorzeniu postępowania. Bezzasadność żądania strony winna być zatem stwierdzona w decyzji załatwiającej sprawę co do istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania. Przedmiotem niniejszego postępowania było rozważenie przez organ administracji ocena podstaw do ingerencji organu nadzoru budowlanego w związku z samowolą budowlaną. Postępowanie to nie jest bezprzedmiotowe, a stwierdzony przez organ administracji brak podstaw do wydania nakazów związanych z samowolą budowlaną winien był przybrać formę decyzji załatwiającej sprawę co do istoty, a nie decyzji o umorzeniu postępowania. Powyższa okoliczność uzasadniała uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przepisów prawa procesowego mające wpływ na wynik sprawy - treść wydanej decyzji. Niezależnie od powyższego, w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organ administracji nie wyjaśnił w sposób właściwy kwestii legalności budowy części cukierni od strony zachodniej, przykrytej blachą. Z akt administracyjnych wynika, że skarżąca kwestionowała legalność zabudowy właśnie w odniesieniu do tej części budynku. Organ I instancji, w uzasadnieniu decyzji ustalił, że inwestor wprowadził w budynku zmiany w zabudowie od frontu po stronie zachodniej oraz, że zmiany te zostały zaakceptowane w dniu 29 lipca 1974 r. Z uzasadnienia decyzji nie wynika, na jakiej podstawie dokonano ustalenia faktu zaakceptowania wprowadzonych zmian, a w aktach postępowania administracyjnego brak jest materiału dowodowego uzasadniającego dokonanie takiego ustalenia. Organ II instancji ustalił, że zabudowa cukierni została zrealizowana na podstawie decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. z dnia 20 września 1971 r. Nr [...], a decyzją z dnia 20 lipca 1972 r. Nr [...] Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. wydało pozwolenie na użytkowanie cukierni. Istnienie tych decyzji wydanych na podstawie art. 36 i 67 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 7 poz. 46 ze zm.) przesądzałoby legalność budowy. Z okoliczności sprawy nie wynika jednak czy pozwolenia te dotyczyły całej istniejącej obecnie powierzchni cukierni, w tym części budynku od strony zachodniej, przykrytej blachą. Z decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wynika, że pracownia cukiernicza, której dotyczy pozwolenie ma powierzchnię użytkową 104,45 m2. Organ administracji nie dokonał ustalenia jaka jest obecna powierzchnia tego lokalu na poziomie przyziemia, co uniemożliwia stwierdzenie, że wydana decyzja z dnia 20 lipca 1972 r. dotyczyła całości lokalu, w tym dobudowanej od frontu po stronie zachodniej części przykrytej blachą. Wątpliwości w tym zakresie budzi dodatkowo stwierdzenie organu I instancji dotyczące zaakceptowania zmian w budynku tym zakresie w dniu 29 lipca 1974 r., a więc po dacie wydania pozwolenia na użytkowanie. Zgodnie z art. 7 k.p.a. i art. 80 k.p.a. organy administracji w toku postępowania winny podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a dokonane ustalenia faktyczne winny opierać się na zebranym materiale dowodowym. Wobec braku ustaleń dotyczących okoliczności wykonania zabudowy od frontu po stronie zachodniej przykrytej blachą i aktualnej powierzchni lokalu cukierni na poziomie przyziemia, brak było podstaw do stwierdzenia przez organ II instancji, że decyzja z dnia 20 lipca 1972 r. Nr [...] Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. o pozwoleniu na użytkowanie cukierni dotyczyła całej istniejącej obecnie powierzchni cukierni, w tym części budynku od strony zachodniej, przykrytej blachą. W toku postępowania przed organem I i II instancji i doszło do naruszenia przepisów postępowania - art. 105 k.p.a., art. 7 k.p.a. i art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § l pkt 1 lit. c i art. 135 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnym uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta G. W związku z uwzględnieniem skargi, Sąd na podstawie art. 200 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądził na rzecz skarżącej od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. kwotę 10 zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania - uiszczonego w sprawie wpisu sądowego. Sąd nie zawarł w wyroku rozstrzygnięcia opartego na przepisie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określającego, czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Rozstrzygnięcie takie jest bowiem obligatoryjne jedynie w przypadku, gdy zaskarżona decyzja nadaje się z istoty swej do wykonania. Zaskarżona i uchylona decyzja dotyczyła umorzenia postępowania i nie podlegała wykonaniu, orzekanie o możliwości jej wykonania było zatem bezprzedmiotowe.