II SA/Gd 2889/00

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Skrzycka - Pilch (spr.) Sędziowie NSA Stanisław Nowakowski WSA Janina Guść Protokolant Diana Wojtowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2004 r. sprawy ze skargi R. J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia 12 października 2000 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. Uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 sierpnia 2000 r. nr [...] oraz zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego R. J. kwotę 10 (dziesięć) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. II. Orzeka, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 sierpnia 2000 r. nr [...] nie mogą być wykonane w całości. II SA/Gd 2889/00 U z a s a d n i e n i e Decyzją z dnia 11 sierpnia 2000 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R., działając na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) oraz art. 104 K.p.a., nakazał R. J. rozbiórkę dobudowanej części domku letniskowego położonego na terenie Lasów Państwowych w Ośrodku Wypoczynkowym U. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 31 lipca 2000 r. stwierdzono, że R. J. na terenie należącym do Nadleśnictwa S., bez wymaganego przepisami prawa pozwolenia na budowę oraz bez zgody właściciela terenu, dokonał rozbudowy domku letniskowego o pow. zabudowy 18 m2 (5,60 x 3,20 m) o konstrukcji drewnianej z dachem jednospadowym. W odwołaniu od powyższej decyzji R. J. wskazywał, że organ administracji bezkrytycznie przyjął, że doszło do samowoli budowlanej polegającej na rozbudowie domku letniskowego, w sytuacji gdy przeprowadzono jedynie remont istniejącej wcześniej przybudówki domku. Ponadto odwołujący wskazywał, że remont wykonany został za zgodą podmiotu, z którym wiązała go umowa dzierżawy, a powodem jego przeprowadzenia był stan istniejącej przybudówki (pomieszczenia o charakterze gospodarczym) zagrażający zdrowiu i życiu użytkowników. Potwierdzeniem prawdziwości twierdzeń odwołującego miał być dowód z zeznań zawnioskowanych w odwołaniu świadków. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia 12 października 2000 r. nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Podzielając ustalenia i argumentację Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. organ odwoławczy wskazał, że R. J. realizując roboty budowlane bez pozwolenia na budowę oraz bez zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej naruszył art. 28 Prawa budowlanego i sytuacja ta obligowała organ nadzoru budowlanego do wydania nakazu rozbiórki na podstawie art. 48 tej ustawy. W ocenie organu odwoławczego z akt sprawy m.in. z pisma strony z dnia 23 maja 2000 r. wynika, że inwestor rozebrał istniejące przybudówki i w ich miejscu zbudował podobne, co nie jest równoznaczne z remontem części obiektu lecz z jego odbudową, która w myśl art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego wymagała wcześniejszego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Odnosząc się do wniosku odwołującego o dopuszczenie dowodu z zeznań świadków organ II instancji stwierdził, że dowody te strona mogła dołączyć w trakcie prowadzonego postępowania przez organ I instancji lub załączyć je do odwołania. Organ ten wskazał ponadto, że zgoda dyrektora Miejskiego Ośrodka Sportu i Rekreacji w R. nie stanowi podstawy do wykonywania robót remontowych, odbudowy czy też przebudowy obiektów budowlanych lub ich części. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego R. J. ponowił zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Należy przez to rozumieć nie tylko zezwolenie i uprawnienie Sądu do wykroczenia poza granice zaskarżenia, lecz również jego obowiązek - stosownego rozstrzygania, jeżeli zajdą tylko wymagające reakcji wadliwości kontrolowanego aktu lub czynności (por. T. Woś - Postępowanie sądowo - administracyjne, W-wa 1996 r., str. 199). W ocenie Sądu w ustalonym stanie faktycznym, zaskarżona decyzja nie może się ostać, choć nie bezpośrednio z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu skargi. Przepis art. 29 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) stanowi, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z art. 3 pkt 6 tej ustawy budową jest zarówno wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, jak i jego odbudowa, rozbudowa, nadbudowa oraz przebudowa. W niniejszej sprawie okolicznością bezsporną jest, że skarżący nie uzyskał wymaganego przepisami prawa pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 48 ust. 1 tej ustawy właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Ponieważ przepisy Prawa budowlanego nie wyjaśniają co należy rozumieć przez "część" obiektu budowlanego, tj. "tę część jego substancji", która została wybudowana samowolnie bez względu na jej konstrukcyjne powiązanie z dawną substancją obiektu, czy też część dającą się fizycznie oddzielić bez znacznego uszkodzenia pierwotnej części obiektu - a w świetle art. 48 rozbiórce podlega każdy budynek lub jego część wykonana bez wymaganego pozwolenia, to przyjąć należy, że od tego rygoru nie można odstąpić w żadnym przypadku, chyba że samowolna budowa nie będzie dostrzeżona przez okres pięciu lat (art. 49). Skarżący nie kwestionuje ustaleń organu w przedmiocie zrealizowania określonych w decyzji robót budowlanych w warunkach samowoli budowlanej. Nie kwestionuje również okresu ich wykonania. W odczuciu skarżącego postępowanie organów administracyjnych może być odebrane jako bardzo formalne w tym znaczeniu, że jedynym powodem nakazania rozbiórki było niedopełnienie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W związku z tym wskazać należy, że możliwość podobnie "formalnego" zastosowania art. 48 Prawa budowlanego była przedmiotem analizy Trybunału Konstytucyjnego przy okazji rozstrzygania o konstytucyjności tego przepisu. Trybunał Konstytucyjny, mając na uwadze m.in. możliwość powstania sytuacji, w której inwestor realizujący samowolnie obiekt budowlany, spełniał będzie wszystkie przesłanki uzyskania pozwolenia na budowę, ale pozwolenia takiego nie uzyska, stwierdził wyrokiem z dnia 12 stycznia 1999 r. w sprawie o sygnaturze P 2/98, iż art. 48 Prawa budowlanego jest zgodny z art. 2, art. 21 ust. 1, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (OTK nr 1 z 1999 r., poz. 2). Wskazany wyrok nie był jedyną wypowiedzią Trybunału Konstytucyjnego na temat zgodności art. 48 z Konstytucją (por. wyrok z dnia 26 marca 2002 r. w sprawie o sygnaturze SK 2/01 - OTK-A 2002/2/15). Również brak znajomości przepisów prawa i domniemanie działania zgodnie z prawem, czym tłumaczy się skarżący, nie może być usprawiedliwieniem zaistniałej sytuacji. Wychodząc poza granice skargi Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7, 77 § 1 i 107 K.p.a. Wielokrotnie podkreślono w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i w nauce prawa, że rozstrzygnięcie zawarte w decyzji administracyjnej musi być sformułowane w taki sposób, by możliwe było następnie wykonanie decyzji dobrowolnie lub przy zastosowaniu środków egzekucji administracyjnej (por. K.p.a. z Komentarzem B. Adamiak, J. Borkowski, C.H. Beck, W-wa 2000 r., str. 446) Rozstrzygnięcie (osnowa decyzji) musi być zatem tak sformułowane, aby nie było wątpliwości, nawet po latach, czego ono dotyczyło. Decyzja z dnia 11 sierpnia 2000 r. nakazująca skarżącemu rozbiórkę dobudowanej części domku letniskowego, w swej osnowie jest bardzo ogólnikowa oraz mało konkretna i zdaniem Sądu nie określa precyzyjnie istoty rozstrzygnięcia, a więc najważniejszego elementu decyzji. Z punktu widzenia adresata tej decyzji jak i organu egzekucyjnego może powodować to liczne wątpliwości co do zakresu nakazanej rozbiórki. Dodatkowo pogłębiać może te wątpliwości ogólnikowość uzasadnienia decyzji. Podkreślić przy tym należy, że przedmiot decyzji administracyjnej wynika z tej osnowy i uzasadnienia, a nie z załączników, których nie można interpretować dowolnie w oderwaniu od treści decyzji. Precyzyjne sformułowanie osnowy decyzji jest szczególnie istotne w decyzjach z zakresu Prawa budowlanego, kiedy decyzja dotyczy konkretnego obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego, wymagającego opisania i określenia położenia w jednostkach fizycznych (m, cm). Te same uwagi należy odnieść do całości postępowania wyjaśniającego, a w szczególności do zasad sporządzania protokołów z konkretnych czynności dowodowych (rozdział 4 K.p.a.). W dalszym toku postępowania organ administracji powinien zatem precyzyjnie określić część obiektu, która podlegać ma rozbiórce oraz rozważyć, czy w świetle zmian wprowadzonych do ustawy Prawo budowlane orzeczenie nakazu rozbiórki będzie obligatoryjne. Z uwagi na wskazane wyżej naruszenia przepisów postępowania, a w szczególności art. 7, 77 § 1 i 107 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) i w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. Ponadto na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sad rozstrzygnął, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. Ponieważ art. 97 § 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nakazuje stosować dotychczasowe przepisy o wpisie i innych kosztach sądowych w sprawach, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, to wobec uwzględnienia skargi Sąd zasądził koszty postępowania na rzecz skarżącego na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). AW