II SA/Gd 2889/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Janina Guść Asesor WSA Krzysztof Retyk Protokolant: Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi Wójta Gminy na decyzję Wojewody z dnia 7 sierpnia 2001 r., nr [...] w przedmiocie zarządu nieruchomością 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia 24 kwietnia 2001 r., nr [...], 2. określa, że opisana w pkt 1 decyzja Starosty nie może być wykonana. Starosta - po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy - decyzją z dnia 24 kwietnia 2001 r. nr [...], na podstawie art. 2 i 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838) oraz art. 18 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 45, poz. 543 ze zm.), orzekł o wygaśnięciu z dniem 27 kwietnia 2001 r. zarządu Lasów Państwowych nad nieruchomością (działki o nr ew. [...] i [...]) położoną we wsi J. gm. B. W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotowe grunty Uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej Nr [...] z dnia 25 maja 1987 r. zajęte zostały pod drogę gminną i - zgodnie z przepisem art. 2a ustawy o drogach publicznych - stanowią własność gminy. Podkreślił również, że w myśl art. 18 ustawy o gospodarce nieruchomościami jednostka winna sprawować zarząd tylko tych gruntów, które są związane z jej działalnością. Od powyższej decyzji odwołanie wniosło Nadleśnictwo. Pełnomocnik odwołującego się podniósł, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, w szczególności zaś na podstawie przepisów tej ustawy nie można wygasić prawa zarządu nad gruntami leśnymi. Sprawy dotyczące zasad gospodarowania gruntami Skarbu Państwa pozostającymi w zarządzie jednostek organizacyjnych Państwowego Gospodarstwa Leśnego - Lasy Państwowe reguluje wprost ustawa o lasach. Z uwagi na brak podstaw prawnych do orzeczenia o wygaśnięciu prawa zarządu Nadleśnictwa zaskarżona decyzja winna zostać uchylona w całości. Decyzją z dnia 7 sierpnia 2001 r. nr [...] Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie administracyjne. Organ odwoławczy podzielił zarzuty odwołania, w świetle których zagadnienia dotyczące gospodarowania gruntami, które stanowią własność Skarbu Państwa określonymi jako las reguluje ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. Nr 101, poz. 414 ze zm.), nie zaś - będące podstawą rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji - przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Wskazał, że zgodnie z art. 3 ustawy o lasach lasem w rozumieniu ustawy jest grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony przeznaczony do produkcji leśnej (pkt 1 lit. a) oraz związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne (pkt 2). Zarząd nad lasami państwowymi, będącymi własnością Skarbu Państwa, sprawuje Państwowe Gospodarstwo Leśne - Lasy Państwowe (art. 4 ust. 1 ustawy o lasach). Lasy Państwowe jako państwowa jednostka organizacyjna reprezentują Skarb Państwa w zakresie zarządzanego mienia (art. 32 ust. 1 cyt. ustawy). Szczegółowe zasady tego zarządu określone zostały w rozdziale 6 ustawy. Wobec powyższego w rozpatrywanej sprawie przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie mają zastosowania, co wynika wprost z treści art. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tym stanie faktycznym i prawnym sprawy wojewoda stwierdził, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie regulacji instytucji wygaśnięcia zarządu mają jedynie zastosowanie do zarządu powstałego w trybie przepisów tej ustawy i nie mają zastosowania do gruntów leśnych będących w zarządzie Lasów Państwowych. Lasy Państwowe nie sprawują zarządu ani na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami ani ustawy o drogach publicznych. Prawo zarządu nad gruntami leśnymi sprawowany przez Lasy Państwowe wynika wprost z przepisów ustawy o lasach. Brak było zatem podstaw do wydania decyzji administracyjnej o wygaśnięciu zarządu Nadleśnictwa nieruchomości zajętej pod drogę, a przeznaczenie jej w planie zagospodarowania przestrzennego na cele inne niż leśne także nie spowodowało utraty zarządu Nadleśnictwa w odniesieniu do tych gruntów. Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Wójt Gminy. W uzasadnieniu wskazał, że gmina wielokrotnie podejmowała starania zmierzające do przejęcia przedmiotowej nieruchomości zarówno na drodze administracyjnej, zwracając się z wnioskiem do Starosty i Nadleśnictwa o wydanie decyzji w przedmiocie wygaśnięcia zarządu, jak i na drodze powództwa cywilnego. Ponadto skarżący podniósł, że przedmiotowe działki stanowią drogi publiczne, wchodzące w skład ciągu drogi gminnej prowadzącej ze wsi M. G. przez D. M. do granicy gminy i dalej. Fakt istnienia od ponad 100 lat drogi na spornych gruntach potwierdzili mieszkańcy zamieszkujący w jej pobliżu i z niej korzystający. Podkreślił także, że drogi były i będą (planowane jest utwardzenie drogi nawierzchnią asfaltową) ulepszane i modernizowane przez Gminę. Jednocześnie skarżący zwrócił uwagę, że zarząd gminy, po otrzymaniu decyzji Starosty z dnia 24 kwietnia 2001 r., wystąpił do Sądu Rejonowego z wnioskiem o założenie księgi wieczystej dla przedmiotowej nieruchomości i wpisanie w dziale II jako właściciela Gminy. Wniesiona przez Lasy Państwowe apelacja została przez sąd odrzucona. Mając na uwadze powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i pozostawienie w obrocie prawnym decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 ze zm.) - zwana dalej u.g.n. - określa w art. 1 pkt 1 zasady gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz własność jednostek samorządu terytorialnego, nadto w pkt 2-8 tego przepisu określiła zasady: podziału nieruchomości, scalania i podziału nieruchomości, pierwokupu nieruchomości, wywłaszczenia nieruchomości i zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, udziału w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej, wyceny nieruchomości, działalności zawodowej, której przedmiotem jest gospodarowanie nieruchomościami. Zatem regulacją ustawową objęto wszystkie nieruchomości, przy czym z art. 2 ustawa nie narusza innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami. W przepisie art. 2 ustawodawca nie zawarł zamkniętego katalogu tych ustaw, wymieniając siedem ustaw, w tym ustawę z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. Nr 101, poz. 444 ze zm.). Oznacza to, że obok u.g.n. obowiązują inne ustawy, zgodnie z ich zakresami i celami. Poprzedzająca u.g.n. ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm.) przedmiot regulacji ustawowej określiła jednoznacznie jako dotyczący gospodarowania gruntami zabudowanymi i gruntami przeznaczonymi w planach zagospodarowania przestrzennego na cele zabudowy, przy czym wyjaśniła, iż przez zabudowę należy rozumieć budowle i urządzenia służące do funkcjonowania miast i wsi oraz inne budowle i urządzenia o znaczeniu krajowym lub regionalnym. Biorąc pod uwagę zakres regulacji u.g.n. w kontekście wyłączeń o jakich mowa w art. 2 należy wskazać, że ustawa ta, tak jak poprzednia ustawa o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości, reguluje gospodarowanie nieruchomościami zabudowanymi, przeznaczonymi pod zabudowę czyli terenami zurbanizowanymi. Zakresem tak pojętej regulacji są niewątpliwie objęte budowle, czyli także droga, która (posiłkując się prawem budowlanym) jest budowlą. W niniejszej sprawie strony odmiennie określają charakter przedmiotowej drogi. Strona skarżąca wskazuje, że droga ta zawsze była drogą publiczną, przeznaczoną do powszechnego używania przez ludność i nie miała charakteru drogi leśnej. Natomiast Lasy Państwowe twierdzą, że jest to droga leśna o jakiej mowa w art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach. Zatem w rozumieniu tej ustawy jest lasem, którym z mocy samej ustawy zarządzają (art. 4). Takiego zaś zarządu, powstałego z mocy samego prawa nie można wygasić. W tym miejscu trzeba wskazać na uchybienia organów, które spowodowały braki występujące w materiale dowodowym zebranym w aktach administracyjnych przedłożonych sądowi. Jeśli idzie o charakter drogi to w aktach znajduje się uchwała Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 25 maja 1987 r., nr [...], którą na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60) zaliczono wskazane w załączniku drogi (w tym przedmiotową drogę) do dróg gminnych. Brak jest natomiast jakichkolwiek ustaleń jaki był charakter tej drogi w czasie gdy Lasy Państwowe Nadleśnictwo Brodnica stało się podmiotem władającym tym gruntem. Z odpisu z księgi wieczystej KW Nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy IV Wydział Ksiąg Wieczystych dla szeregu działek o różnym sposobie korzystania z nich (las, droga, wody stojące, użytki kopalne) wynika, że władającym są Lasy Państwowe Nadleśnictwo na podstawie: - wniosku Okręgowego Zarządu Lasów Państwowych z dnia 17 sierpnia 1983 r., nr [...] Dz.Kw. [...] (zad przy Kw [...]-B.) oraz na podstawie decyzji Naczelnika Gminy z (data dzienna nieczytelna) kwietnia 1976 r., nr [...] (zad przy Kw Nr [...]) - wpisano 22 stycznia 1987 r., - wniosku Nadleśnictwa z dnia 7 września 1994 r., Dz.Kw. [...] na podstawie protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia 19 stycznia 1993 r. - wpisano 21 września 194 r. W aktach sprawy brak jest wszystkich wyżej wskazanych dokumentów, na podstawie których wpisano do księgi wieczystej Lasy Państwowe Nadleśnictwo jako władającego. Zebranie kompletnego materiału dowodowego pozwoli organom na ustalenie charakteru przedmiotowej drogi w czasie jej przejmowania we władanie Przez Lasy Państwowe Nadleśnictwo, następnie na określenie charakteru (formy) tego władania. Dopiero tak dokonane ustalenia będą mogły być podstawą właściwego rozstrzygnięcia sprawy. Zgodnie z przepisem art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzeka na podstawie przedstawionych mu akt sprawy. Sąd nie zastępuje organów administracji w zbieraniu dowodów, ani w ich ocenie i w wydawaniu decyzji. W/w braki dowodowe nie pozwalają sądowi na ocenę prawidłowości podjętych przez organy obu instancji rozstrzygnięć. Mając na uwadze powyższe okoliczności należy stwierdzić, że materiał dowodowy nie został w niniejszej sprawie zebrany w sposób wyczerpujący, zaś stan faktyczny sprawy nie został wyjaśniony w sposób nie budzący wątpliwości, a tym samym zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego ( art. Art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. ), które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.