II SA/Gd 289/00

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Ewy i Jerzego T. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia 3 lutego 2000 r. (...) w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego - oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w G. decyzją z dnia 20 grudnia 1999 r., na podstawie art. 51 ust. 2, art. 80 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./, nakazał Danucie i Wiesławowi P. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania części warsztatu mechaniki pojazdowej przy ul. Z. 23 w G., z użytkowanej samowolnie do wykonywania usług blacharsko-lakierniczych na mechanikę pojazdową. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że na wniosek właścicieli nieruchomości przy ul. Z. 21 Ewy i Jerzego T. wszczęto postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania części istniejącego legalnie warsztatu mechaniki pojazdowej na prowadzenie w nim usług blacharsko-lakierniczych. Przeprowadzone w dniu 5 stycznia 1999 r. oględziny potwierdziły, że Wiesław P. bez wymaganego prawem pozwolenia organu architektoniczno-budowlanego uruchomił dodatkowo działalność blacharsko-lakierniczą. Postanowieniem z 15 lutego 1999 r. organ I instancji na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego wstrzymał, niezgodne z prawem, użytkowanie przedmiotowego warsztatu. Następnie decyzją z dnia 8 września 1999 r. nakazał małżonkom P. przedłożenie w terminie do dnia 30 listopada 1999 r. szeregu dokumentów niezbędnych dla uzyskania legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania części przedmiotowego warsztatu na usługi blacharsko-lakiernicze. Podstawą tej decyzji był przepis art. 51 ust. 2 prawa budowlanego. Wszystkie przedstawione wyżej rozstrzygnięcia utrzymane zostały w mocy przez organ odwoławczy. Uwzględniając tę okoliczność, że małżonkowie P. w wyznaczonym terminie nie przedłożyli dokumentów szczegółowo opisanych w decyzji z 8 września 1999 r., organ administracji uznał, że zaistniały określone w art. 51 ust. 2 prawa budowlanego przesłanki do wydania nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania warsztatu. W odwołaniu od tej decyzji Wiesław P. zarzucił, że decyzja nakładająca na niego obowiązki, na skutek wniesienia odwołania przez sąsiadów stała się ostateczna dopiero w dniu 3 listopada 1999 r. Pomimo nieprawomocności decyzji organu I instancji podjął on szereg starań dotyczących uzyskania odpowiednich dokumentów /inwentaryzacji/ oraz opinii, w tym Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w G. Procedury związane z uzyskaniem opinii innych organów administracji były czasochłonne i skomplikowane, wobec czego ostatecznie przedłożył wymagane dokumenty pod koniec 1999 r. Inwestor zarzucił również, że w okresie od 26 listopada do 22 grudnia 1999 r. dwukrotnie był hospitalizowany, co uniemożliwiło mu zarówno zachowanie terminu określonego w decyzji z 8 września 1999 r., a także złożenie wniosku o przedłużenie terminu do złożenia ww. dokumentów Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w G. Do odwołania załączono między innymi 2 karty informacyjne ze szpitala. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. decyzją z dnia 3 lutego 2000 r., na podstawie art. 138 par. 2 Kpa, uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wskazał, że inwestor nie wykonał wprawdzie w terminie obowiązków nałożonych na niego ostateczną decyzją z 8 września 1999 r., lecz bezpośrednio po jej wydaniu podjął wymagane prawem czynności zmierzające do jej wykonania. Uwzględniając dodatkowo tę okoliczność, że inwestor w listopadzie i grudniu 1999 r. dwukrotnie przebywał w szpitalu oraz, że ostatecznie przedłożył wymagane dokumenty i uzgodnienia organ odwoławczy uznał, iż opóźnienie było usprawiedliwione, co uzasadniało rozstrzygnięcie sprawy w trybie art. 138 par. 2 Kpa. Pozwoli to organowi I instancji na dokonanie oceny przedłożonych dokumentów oraz ustalenie czy dopuszczalna jest legalizacja dokonanej zmiany sposobu użytkowania części pomieszczeń przedmiotowego warsztatu mechaniki pojazdowej. Ewa i Jerzy T. wnieśli skargę do Sądu, w której przedstawili dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej Danuty i Wiesława P. zarzucając, że organ odwoławczy mimo niespełnienia określonych warunków przez inwestora, próbuje legalizować jego działania naruszające przepisy dotyczące ochrony środowiska. Odwołujący się akcentowali tę okoliczność, że mimo wydanego w dniu 15 lutego 1999 r. zakazu użytkowania warsztatu do prowadzenia prac lakierniczo-blacharskich, inwestor nadal prowadzi taką działalność, ignorując ostateczne decyzje i postanowienia organów administracji. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie z odwołaniem się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto, ustosunkowując się do zarzutów odwołania WINB w G. wskazał, że niestosowanie się przez inwestora do postanowienia o wstrzymaniu użytkowania warsztatu dla działalności blacharsko-lakierniczej zobowiązywało organ I instancji do nałożenia na niego grzywny w celu przymuszenia, co nie jest przedmiotem rozstrzygania w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie mogła być uwzględniona, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Na wstępie wyjaśnić należy skarżącym, że skargą nie jest objęta cała sprawa administracyjna dotycząca lokalizacji przedmiotowego warsztatu mechaniki pojazdowej przy ul. Z. 23 w G. oraz samowolnej zmiany sposobu użytkowania części jego pomieszczeń, na prowadzenie działalności blacharsko-lakierniczej, gdyż w sprawach tych wydano szereg ostatecznych decyzji administracyjnych, na które nie wniesiono skargi do Sądu. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest kasacyjna decyzja organu odwoławczego, którą na mocy art. 138 par. 2 Kpa uchylono decyzję organu I instancji i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia. Z akt sprawy wynika w sposób jednoznaczny, że małżonkowie P. z naruszeniem wymagań określonych w art. 71 ust. 1 prawa budowlanego, dokonali samowolnej zmiany użytkowania części warsztatu mechaniki pojazdowej na prowadzenie działalności blacharsko-lakierniczej, co w sposób zasadniczy zmieniło warunki bezpieczeństwa pożarowego, warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne i ochrony środowiska w rozumieniu art. 71 ust. 2 pkt 2 prawa budowlanego. Stosownie do art. 71 ust. 3 tego prawa organ administracji mógł wydać decyzję nakazującą przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania warsztatu lub poprzez odpowiednie zastosowanie przepisów art. 50 i art. 51 ustawy dopuścić możliwość legalizacji oczywistej samowoli inwestora. Dalszy tok postępowania w tej sprawie wytyczyła ostateczna decyzja administracyjna organu I instancji z dnia 8 września 1999 r., utrzymana w mocy przez organ odwoławczy 3 listopada 1999 r., która wydana została w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. Decyzja ta nie została zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego chociaż dopuszczała możliwość legalizacji samowoli budowlanej po przedłożeniu przez inwestora wskazanych w niej dokumentów, protokołów, uzgodnień i opinii. Całe zagadnienie występujące w niniejszej sprawie związane jest w istocie z błędnym sposobem wyznaczenia terminu do przedłożenia dokumentów. Organ I instancji termin ten ustalił w swojej decyzji z 8 września 1999 r. na konkretny dzień 30 listopada 1999 r. nie uwzględniając kwestii ostateczności tej decyzji. Należy przyjąć, iż zakładano, że uzyskanie wymaganych opinii i uzgodnień potrwa około 3 miesięcy. Z akt sprawy wynika, że skarżący wnieśli odwołanie od tej, decyzji i stała się ona ostateczna dopiero w dniu 3 listopada 1999 r. i wówczas inwestor był zobowiązany do podjęcia działań zmierzających do uzyskania dokumentów, opinii i uzgodnień, na co pozostało mu w istocie około 3 tygodni. Prawidłowe ustalenie terminu w decyzji opartej na art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego winno być określone od dnia, w którym decyzja nakładająca obowiązek wykonania określonych czynności stanie się ostateczna. Inwestor wykazał w postępowaniu odwoławczym, że przed uprawomocnieniem się decyzji organu I instancji z 8 września 1999 r. przystąpił do wykonywania czynności zmierzających do uzyskania odpowiednich opinii i uzgodnień. Ponadto, udokumentował fakt dwukrotnego pobytu w szpitalu w listopadzie i grudniu 1999 r. oraz przedłożył pod koniec tego roku dokumenty wymagane ww. decyzją. Uzasadniało to, w okolicznościach sprawy, uchylenie decyzji organu I instancji w celu rozważenia dopuszczalności legalizacji dokonanej samowoli budowlanej, pod warunkiem zachowania wszystkich wymagań określonych w ww. decyzji ostatecznej z 8 września 1999 r., przepisach prawa budowlanego, dotyczących ochrony środowiska, a w szczególności wymagań wynikających z par. par. 8-11 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 r. w sprawie warunków i trybu postępowania przy rozbiórkach (...) oraz udzielania pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części. /Dz.U. 1995 nr 10 poz. 47/. Organy administracji winny w szczególności mieć na uwadze tę okoliczność, że tereny sąsiednich nieruchomości są przeznaczone pod mieszkalnictwo o niskiej intensywności zabudowy z rzemiosłem usługowym - nieuciążliwym. Ocena, w jakich okolicznościach działka inwestora położona w tym rejonie i otoczona terenami mieszkaniowymi o niskiej intensywności zabudowy, przeznaczona została pod uciążliwe rzemiosło wykracza poza przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie. Nie pozbawia to jednak skarżących możliwości zaskarżenia uchwały o zmianie planu zagospodarowania przestrzennego w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym po uprzednim wezwaniu Rady Miejskiej w G. do usunięcia naruszenia ich prawa. Organy administracji, w świetle przedstawionych wyżej ustaleń planu dla sąsiednich nieruchomości, winny szczegółowo ustalić czy prowadzone samowolnie prace lakierniczo-blacharskie oddziaływują w jakimkolwiek stopniu negatywnie na warunki użytkowania sąsiednich nieruchomości. Inaczej mówiąc, jeżeli usługi te pogarszają warunki zamieszkiwania właścicieli sąsiednich nieruchomości przez hałas, wibracje, zanieczyszczenie powietrza, wody lub gleby /art. 5 ust. 2 prawa budowlanego/, to legalizacja dokonanej samowoli budowlanej byłaby niedopuszczalna. Przeciwdziałanie bierności organów administracji w egzekwowaniu wykonania postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia w tym warsztacie uciążliwych prac blacharsko-lakierniczych, może nastąpić między innymi poprzez wniesienie do Sądu skargi na bezczynność w prowadzeniu postępowania egzekucyjnego. Skarżącym przysługują również odpowiednie roszczenia cywilnoprawne określone w przepisach kodeksu cywilnego /art. 417 i dalsze/, jeżeli konsekwencją samowoli budowlanej inwestorów jest narażenie ich na działanie szkodliwych dla zdrowia czynników między innymi z powodu nie egzekwowania przez właściwe organy administracji wykonania własnych nakazów i zakazów, wynikających z ostatecznych decyzji i postanowień. Z tych też przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzekł jak w sentencji wyroku. Dodatkowo wskazać należy, że dalsze postępowanie w sprawie winno być prowadzone z udziałem wszystkich właścicieli sąsiednich nieruchomości.