II SA/Gd 289/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 września 2016 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. J. na uchwałę Sejmiku Województwa z dnia 29 lutego 2016 r., nr [...], w przedmiocie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania wokół Portu Lotniczego [...] w G. postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącemu A. J. ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku - kwotę 300 zł. (trzysta złotych) tytułem zwrotu wpisu. W dniu 29 lutego 2016 r Sejmik Województwa podjął uchwałę nr [...] w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania wokół Portu Lotniczego [...]. W uchwale tej granicę zewnętrzną obszaru ograniczonego użytkowania wyznaczono się na podstawie obwiedni izolinii równoważnego poziomu dźwięku A LAeqN = 45 dB, pochodzącego od startów, lądowań i przelotów statków powietrznych. Granicę wewnętrzną obszaru ograniczonego użytkowania wyznacza granica terenu lotniska. Wprowadzono podział obszaru na dwie strefy i określono zakazy w każdej ze stref. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że zgodnie z art. 135 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 poz. 1232, ze zm.), jeżeli z przeglądu ekologicznego albo z oceny oddziaływania na środowisko wymaganej przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, albo z analizy porealizacyjnej wynika, że mimo zastosowania dostępnych rozwiązań technicznych, technologicznych i organizacyjnych nie mogą być dotrzymane standardy jakości środowiska poza terenem zakładu lub innego obiektu, to m.in. dla terenu lotniska tworzy się obszar ograniczonego użytkowania. Obszar ograniczonego użytkowania wokół Portu Lotniczego [...] został utworzony po raz pierwszy rozporządzeniem Nr [...] Wojewody z dnia 26 lipca 2002 r.. Granicę obszaru stanowiła obwiednią izofony 50 dB dla pory nocnej i 60 dB dla pory dziennej. Obecnie obszar ograniczonego użytkowania dla przedsięwzięcia zaliczanego do kategorii "mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko" w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, tj. przedsięwzięcia wymagającego obligatoryjnie oceny oddziaływania na środowisko, a tak klasyfikowanym przedsięwzięciem jest lotnisko wchodzące w skład Portu Lotniczego [..], tworzy sejmik województwa, w drodze uchwały. Decyzją z 8 stycznia 2009 r. znak [..] Prezydent Miasta określił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia "Rozbudowa Portu Lotniczego [...]". Decyzja ta nałożyła na Port Lotniczy obowiązek przedstawienia, w terminie 18 miesięcy od zakończenia Etapu I rozbudowy, analizy porealizacyjnej, ze szczególnym uwzględnieniem oddziaływania zwiększonej eksploatacji lotniska na obszary chronione akustycznie oraz wystąpienia do sejmiku województwa o zwiększenie dotychczasowego obszaru ograniczonego użytkowania, jeżeli po zastosowaniu dostępnych rozwiązań technicznych, technologicznych i organizacyjnych przyjętych na podstawie systemu pomiaru ciągłego poziomów hałasu w środowisku, programu monitoringu hałasu lotniczego i analizy porealizacyjnej wynikać będzie konieczność zmiany granic tego obszaru . Pismem z dnia 16 lipca 2013 r. Port Lotniczy [...] złożył do Urzędu Marszałkowskiego Województwa dokument pn. "Analiza porealizacyjna związana z zakończeniem realizacji Etapu I rozbudowy Portu Lotniczego [...] w latach 2008 - 2012". Analiza porealizacyjna wykazała, że na terenach wymagających ochrony akustycznej w otoczeniu lotniska występują przekroczenia poziomu hałasu w środowisku, zarówno w porze dnia jak i w porze nocy. W związku z tym zaproponowano działania organizacyjne i techniczne ograniczające emisję hałasu, tj. kontrolę certyfikatów hałasowych użytkowanych na lotnisku samolotów i preferowanie statków powietrznych najnowszej generacji spełniających wymogi Aneksu IIICAO; dobór tras operacji lotniczych w sposób minimalizujący negatywne odczucia okolicznej ludności; ograniczenie do niezbędnego minimum lotów w porze nocnej przy doborze odpowiednich typów statków powietrznych użytkowanych w porze nocy; dostarczanie organom ochrony środowiska miesięcznych raportów z wynikami pomiarów charakteryzujących parametry klimatu akustycznego wokół lotniska; dostarczanie niezbędnych zweryfikowanych pomiarowo danych do sporządzania zgodnie z wymaganiami map akustycznych G. Powyższe działania wyczerpały praktyczne możliwości techniczne, technologiczne i organizacyjne ograniczenia hałasu lotniczego. Z uwagi na fakt, że, mimo podjęcia tych działań, hałas związany z funkcjonowaniem lotniska wykracza poza teren, do którego Port Lotniczy posiada tytuł prawny, zaistniała konieczność zaprojektowania zwiększonego obszaru ograniczonego użytkowania wokół lotniska. Wraz z rozwojem Portu Lotniczego oraz ewentualnymi zmianami w przepisach, obowiązujące obecnie oraz wprowadzane w przyszłości procedury antyhałasowe będą podlegały stałej optymalizacji tak, aby minimalizować oddziaływanie akustyczne związane z funkcjonowaniem lotniska, również w obszarze ograniczonego użytkowania. Granicę obszaru ograniczonego użytkowania wyznaczono jako obwiednię wszystkich izolinii o wartościach dopuszczalnych hałasu dla terenów o podwyższonych wymaganiach akustycznych (szkoły, szpitale, domy pomocy społecznej itp.) określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 poz. 112). Dodatkowo, w obszarze wyznaczono granicę strefy wewnętrznej określoną przez standardy akustyczne dla terenów zabudowy mieszkaniowej. Granice te wyznaczono biorąc pod uwagę hałas powodowany przez starty, lądowania, loty po okręgu i kołowania użytkowanych w Porcie Lotniczym statków powietrznych. W związku z powyższym ustalono, że granicą obszaru ograniczonego użytkowania będzie obwiednią izolinii 45 dB w porze nocy hałasu operacji lotniczych. Tak utworzony obszar podzielono na dwie strefy, ze względu na rodzaj chronionego terenu: strefa B (strefa zewnętrzna), ograniczona od zewnątrz granicą obszaru ograniczonego użytkowania (obwiednią izolinii równoważnego poziomu dźwięku 45 dB w porze nocnej, wymaganej dla terenów o podwyższonych standardach akustycznych) oraz - od wewnątrz — obwiednią izolinii 50 dB w porze nocnej i 60 dB w porze dziennej (wymaganą dla terenów zabudowy mieszkaniowej), strefa A (strefa wewnętrzna), ograniczona od zewnątrz obwiednią izolinii 50 dB w porze nocnej i 60 dB w porze dziennej oraz - od wewnątrz - granicą terenu lotniska. W związku z wprowadzeniem obszaru ograniczonego użytkowania z podziałem na strefy A i B, dla terenów zlokalizowanych na granicy i wewnątrz obszaru określono: ograniczenia w zakresie przeznaczenia terenu, wymagania techniczne dotyczące budynków (odpowiednia izolacyjność akustyczna przegród zewnętrznych), ograniczenia i zmiany w sposobach korzystania z terenów. Ze względu na obowiązujące dopuszczalne wartości hałasu dla poszczególnych rodzajów terenu, wskazane w uchwale ograniczenia i wymagania w strefie B dotyczą tylko terenów o podwyższonych wymaganiach akustycznych. Zgodnie z ww. rozporządzeniem Ministra Środowiska są to tereny: stref ochronnych "A" uzdrowisk, tereny szpitali, domów opieki społecznej, tereny zabudowy związanej ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży (w przypadku niewykorzystania tych terenów zgodnie z ich funkcją w porze nocnej, wymagania odnosi się tylko do pory dziennej). W strefie B dopuszcza się bez ograniczeń możliwość przeznaczania terenów pod zabudowę na inne cele, w tym cele mieszkaniowe, jak też lokalizowanie innej zabudowy, w tym mieszkaniowej. Wymagania dla terenów zabudowy mieszkaniowej dotyczą tylko strefy A (wewnętrznej). W odniesieniu do hałasu lotniczego uwzględniono następujące zagadnienia: analizę i opracowanie niezbędnych danych z systemu ciągłego monitoringu hałasu lotniczego w celu oceny zasięgu stref uciążliwości hałasu lotniczego w 2012r., ocenę uciążliwości hałasowej dla reprezentatywnych typów użytkowanych na lotnisku statków powietrznych, weryfikację faktycznych tras przylotów i odlotów z lotniska na podstawie danych z systemu monitoringowego Portu Lotniczego, analizę oddziaływania akustycznego lotniska dla zarejestrowanych tras, faktycznych procedur lotniczych i rzeczywistej intensywności ruchu lotniczego. Uciążliwość hałasowa lotniska została określona przy założeniu, że w sposób ciągły użytkowane będą następujące typy statków powietrznych: turboodrzutowe samoloty komunikacyjne, turbośmigłowe samoloty komunikacyjne, samoloty dyspozycyjne, samoloty wielozadaniowe, śmigłowce. Zastosowany model symulacyjny ECAC.CEAC Doc. 29 (program INM) uwzględnia specyfikę hałasu lotniczego. W celu weryfikacji i dostrojenia zastosowanego modelu w dniach 16 i 17 kwietnia 2013 r. przeprowadzono okresowe pomiary hałasu lotniczego. Do wyznaczenia granic obszaru ograniczonego użytkowania zastosowano wskaźniki jednodobowe - równoważny poziom dźwięku dla 16 godzin pory dziennej LAeqD oraz równoważny poziom dźwięku dla 8 godzin pory nocnej -LaeqN. Zasięgi hałasu, w celu określenia obszaru ograniczonego użytkowania, wyznaczono jako obwiednię izolinii wyznaczonych dla najbardziej niekorzystnej doby, w trakcie której będzie wykonywanych 199 startów i lądowań (181 w dzień i 18 w nocy). Granice obszaru ograniczonego użytkowania i stref A i B opisane zostały za pomocą współrzędnych geodezyjnych, pozwalających na jednoznaczne i precyzyjne ich wyznaczenie. Ponadto, w celu łatwiejszej identyfikacji, załączono wykaz obrębów geodezyjnych i działek położonych w obszarze ograniczonego użytkowania oraz w poszczególnych strefach. Projekt dokumentu został skonsultowany w trybie uchwały Sejmiku Województwa z dnia 27 września 2010 r. nr [...]. Zgodnie z art. 136 ustawy Prawo ochrony środowiska, w razie ograniczenia sposobu korzystania ze środowiska w wyniku ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania właściwymi w sprawach spornych dotyczących wysokości odszkodowania lub wykupu nieruchomości są sądy powszechne. Obowiązany do wypłaty odszkodowania lub wykupu nieruchomości jest ten, którego działalność spowodowała wprowadzenie ograniczeń w związku z ustanowieniem obszaru ograniczonego użytkowania. W razie określenia na obszarze ograniczonego użytkowania wymagań technicznych dotyczących budynków, szkodą są także koszty poniesione w celu wypełnienia tych wymagań przez istniejące budynki, nawet w przypadku braku obowiązku podjęcia działań w tym zakresie. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa opisaną wyżej uchwałą w dniu 8 kwietnia 2016 r. wniósł "A. J. i mieszkańcy". Wezwanie nie zostało podpisane. W jego treści zażądano natychmiastowego unieważnienia uchwalonego z rażącym naruszeniem prawa obszaru ograniczonego użytkowania lotniska w G. Uchwałą z dnia 25 kwietnia 2016 r. Sejmik Województwa uznał przedmiotowe wezwanie za bezzasadne. Pismem z dnia 30 kwietnia 2016 r. A. J. wniósł skargę na uchwałę z 29 lutego 2016 r Sejmiku Województwa nr [...] w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania wokół Portu Lotniczego [...]. Zarzucił nieważność przedmiotowej uchwały, sfałszowanie raportu środowiskowego, nieprawidłowość oceny analizy porealizacyjnej i niemożność ustalenia na tej podstawie obszaru ograniczonego użytkowania. Podniósł także zarzut bezprawnego "rozszerzania" dotychczas istniejącego obszaru ograniczonego użytkowania oraz niezgodność zaskarżonej uchwały z innymi aktami prawa miejscowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, uznając zawarte w niej zarzuty za niezasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej P.p.s.a., skargę do sądu można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie chyba, że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. W rozpoznawanej sprawie skarga dotyczy uchwały podjętej przez Sejmik Województwa w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania wokół Portu Lotniczego [...]. Uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego, zatem zgodnie z art. art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t. j. Dz. U. 2016, poz. 486) do trybu jej wniesienia zastosowanie znajduje art. 52 § 4 P.p.s.a. zgodnie z którym przed wniesieniem skargi wymagane jest od strony skarżącej wezwanie na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Z kolei w myśl przepisu art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis do usunięcia naruszenia prawa -zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Wstępnym warunkiem dopuszczalności wniesionej skargi jest więc poprzedzające ją wyczerpanie środków zaskarżenia, przez złożenie we właściwym organie wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Z akt sprawy wynika, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zawarte w piśmie z dnia 4 kwietnia 2016 r. (wpłynęło do organu 8 kwietnia 2016 r.) nie zostało podpisane ani przez skarżącego ani inne osoby wymienione na pierwszej stronie wezwania. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jak każde inne podanie (żądanie, wyjaśnienie, odwołanie, zażalenie, wniosek) powinno zawierać treść żądania, wskazanie osoby od której pochodzi, oraz jej adres (miejsce zamieszkania lub pobytu, siedziby albo miejsce prowadzenia działalności). Podanie wniesione pisemnie powinno być podpisane przez wnoszącego. Dopiero złożenie podpisu pod treścią podania oznacza bowiem, że mamy do czynienia z uzewnętrznionym oświadczeniem woli bądź też wiedzy określonej osoby, która złożyła podpis. Podpis powinien być własnoręczny (czytelny lub nieczytelny). Brak takiego podpisu oznacza tyle, że określona w treści podania osoba nie złożyła takiego oświadczenia. Z uwagi na powyższe należy stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie skarga wniesiona A. J. nie została poprzedzona wezwaniem Sejmiku Województwa do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego przez zaskarżoną uchwałę. Należy uznać tym samym, że przedmiotowa skarga wniesiona do sądu administracyjnego w trybie art. 90 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, jest niedopuszczalna. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn jej wniesienie jest niedopuszczalne. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym (art. 58 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Biorąc powyższe pod uwagę Sąd orzekł o odrzuceniu skargi.