II SA/Gd 29/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska, Sędziowie Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędzia WSA Magdalena Dobek - Rak, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 września 2021 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Wojewody z dnia 30 października 2020 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia 30 października 2020 r., nr [..] Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 4 stycznia 2018 r., nr [..], którą orzeczono o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w G., oznaczonej jako działka nr [..] o pow. 42 m², obręb [..], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr KW [..], stanowiącej własność Gminy Miasta, pozostającej w użytkowaniu wieczystym T.G., M. K. i A. K. W sprawie wystąpiły następujące okoliczności faktyczne i prawne: Aktem notarialnym z dnia 31 lipca 1985 r., Repertorium A/a nr [..], Skarb Państwa nabył od A. P., w którego imieniu działała H. P., nieruchomość położoną w G., składającą się z działek nr [..] o pow. 9 627 m², [..] o pow. 10 181 m² i [..] o pow. 8 393 m². W akcie tym wskazano, że nabycie działki nr [..] nastąpiło w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1974 r. nr 10, poz. 64) – powoływanej dalej jako "u.z.t.w.n.", oraz że wchodzi ona w skład terenów przeznaczonych pod budowę osiedla mieszkaniowego jedn. "A". Natomiast nabycie działek nr [..] i [..] nastąpiło w trybie art. 5 ww. ustawy, ponieważ "w wyniku sprzedaży działki nr [..] (...) nie będą nadawały się do racjonalnego użytkowania na cele dotychczasowe". A. P. wystąpił o zwrot wywłaszczonej nieruchomości gruntowej obejmującej w dniu wywłaszczenia działki [.].-[.]. Z wykazu zmian gruntowych z dnia 5 stycznia 2012 r., znajdującego się w aktach sprawy wynika, iż działka nr [..] zmieniła numer na [..], która następnie uległa podziałowi m.in. na działkę [..], która następnie po połączeniu się z innymi działkami ([..]-[..]), utworzyła działkę nr [..], która podzieliła się m.in. na działkę nr [..] a ta następnie podzieliła się m.in. na działkę nr [..] objętą niniejszym postępowaniem. Ponieważ przedmiotowa nieruchomość w części stanowiła własność Gminy Miasta, Wojewoda wyłączył Prezydenta Miasta od załatwienia przedmiotowego wniosku i wyznaczył do rozpatrzenia sprawy Prezydenta Miasta. Prezydent Miasta wydzielił do odrębnych postępowań sprawy o zwrot poszczególnych działek. Decyzją z dnia 4 stycznia 2018 r. Prezydent Miasta odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej aktualnie jako działka nr [..] uznając, że brak przesłanek do zwrotu którejkolwiek z części dawnej działki nr [..] skutkuje wyłączeniem możliwości zwrotu części działki nr [..], znajdującej się w granicach dawnej działki nr [..]. Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez A. P. Wojewoda decyzją z dnia 30 października 2020 r utrzymał w mocy powyższą decyzję. Organ odwoławczy uznał, że w odniesieniu do działki nr [..], oznaczonej obecnie jako działka nr [..], nie można mówić o "zbędności na cel wywłaszczenia", gdyż jej nabycie nie było uwarunkowane realizacją celu inwestycyjnego. Stanowiło jedynie konsekwencję treści przepisu art. 5 ust. 2 u.z.t.w.n., ewentualnie uwzględnienia wniosku właściciela, o którym mowa w art. 5 ust. 3, który po odjęciu własności części nieruchomości, przeznaczonej na inwestycję celu publicznego, pozostałej jej części nie mógłby zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem, racjonalnie wykorzystywać. Skoro tak, to żądanie zwrotu takiej nieruchomości wchodzi w rachubę jedynie wówczas, gdy zwrotowi podlega ta część nieruchomości, która została nabyta przez Skarb Państwa w ramach wywłaszczenia na realizację celu publicznego, tj. działka nr [..]. Wojewoda wskazał, że część "dowłaszczona" dzieli niejako los nieruchomości przejętej na cele określone w decyzji wywłaszczeniowej, na podstawie której ją wywłaszczono w takim znaczeniu, że podlega ona zwrotowi tylko wówczas, jeżeli zwrotowi podlega także nieruchomość (lub jej część) objęta celem wywłaszczenia. Jeżeli zatem okaże się, że chociaż jedna z działek stała się zbędna na cel wywłaszczenia i decyzja obejmująca tą działkę stanie się ostateczna, wówczas dopiero organ może wydać decyzję o zwrocie nieruchomości dowłaszczonych na wniosek właściciela. Prezydent Miasta decyzjami z dnia 13 maja 2013 r. odmówił zwrotu działek powstałych w wyniku przekształceń geodezyjnych działki nr [..]., a rozstrzygnięcia te zostały utrzymane w mocy przez Wojewodę Żadne z tych rozstrzygnięć nie zostało zaskarżone do sądu administracyjnego. Skargi takie zostały wniesione w odniesieniu do rozstrzygnięć orzekających o odmowie zwrotu działek nr [..]-[..], lecz zostały one oddalone wyrokami WSA w Gdańsku w sprawach sygn. akt II SA/Gd 410/16 i II SA/Gd 403/16. Przedmiotem postępowań administracyjnych były wszystkie działki utworzone w wyniku przekształceń działki nr [..] i żadna nie została zwrócona wnioskodawcy. Ich zwrot był niemożliwy, gdyż nie stanowiły one już własności Skarbu Państwa ani żadnej jednostki samorządu terytorialnego, a znajdują się na nich m.in. drogi publiczne lub został zrealizowany został cel wywłaszczenia. Skoro nieruchomość "dowłaszczona" dzieli los nieruchomości objętej "właściwym" wywłaszczeniem, to wobec tych ustaleń, brak było podstaw do zwrotu działki nr [..] stanowiącej część działki nr [..], objętej takim właśnie "dowłaszczeniem". A. P. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, zarzucając jej naruszenie art. 136 ust. 3 i 4 w zw. z art. 216 u.g.n. twierdząc, że przepisy te, w odniesieniu do nieruchomości "dowłaszczonych" w trybie art. 5 ust. 3 u.z.t.w.n. nie wskazują konieczności równoczesnego zwrotu nieruchomości wywłaszczonej na cel publiczny w trybie art. 6 u.g.n. W związku z tym odmowa organu zwrotu przedmiotowej nieruchomości nie znajduje oparcia w przepisach prawa i stanowi wyraz dowolności organu przy wydawaniu decyzji w niniejszej sprawie. Ponadto, w skardze zarzucono naruszenie art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a., gdyż decyzja organu nie wskazuje wszystkich stron postępowania, tj. właścicieli sąsiednich nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem strony skarżącej, która domagała się zwrotu m.in. działki nr [..], położonej w G., stanowiącej część wywłaszczonej działki nr [..]. Jak wynika z akt sprawy, aktem notarialnym z dnia 31 lipca 1985 r. Skarb Państwa nabył od skarżącego nieruchomość położoną w G., składającą się z działek nr [..]-[..]. Jak wynika z aktu, nabycie działki nr [..] nastąpiło w trybie art. 6 u.z.t.w.n. Natomiast nabycie działek nr [..] i [..] nastąpiło w trybie art. 5 u.z.t.w.n. ze względu na to, że po sprzedaży działki nr [..], pozostałe działki nie będą nadawały się do racjonalnego użytkowania na cele dotychczasowe. Ustawa, pod rządami której dokonano przedmiotowego wywłaszczenia, przewidywała dopuszczalność wywłaszczenia nieruchomości na rzecz Państwa, jeżeli wywłaszczana nieruchomość jest ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonywania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych (art. 3 ust.1 u.z.t.w.n.). W orzeczeniu o wywłaszczeniu wskazywano podstawy prawne wywłaszczenia w ogólny sposób, a cel wywłaszczenia określony został w uzasadnieniu orzeczenia wywłaszczeniowego. Ustawa ta przewidywała także, że wywłaszczeniem może być objęta cała nieruchomość lub jej część, jednakże na żądanie właściciela wywłaszczenie powinno objąć całą nieruchomość, jeżeli w wyniku wywłaszczenia części, pozostała dla właściciela część nie nadawałaby się do racjonalnego użytkowania przez niego na cele dotychczasowe (art. 5 ust. 1 i 3 u.z.t.w.n.). Oznacza to, że w trybie art. 6 ust. 1 ustawy w związku z art. 5 ust. 3, mogło dojść także do zbycia nieruchomości zbędnej na cele publiczne, poprzez zawarcie umowy sprzedaży w formie aktu notarialnego. Ustawa ta nie posługiwała się pojęciem "zbędności nieruchomości", od którego aktualnie obowiązująca ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.), dalej jako u.g.n., stanowiąca podstawę wniosku skarżącego, uzależniała zwrot przejętej przez Skarb Państwa bądź jednostkę samorządu terytorialnego nieruchomości. Zgodnie jednak z art. 216 ust. 1 u.g.n, przepisy rozdziału 6 działu III tejże ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa m.in. na podstawie art. 6 lub art. 47 u.z.t.w.n. W związku z tym, rozpoznając wniosek o zwrot nieruchomości wywłaszczonej na podstawie przepisów u.z.t.w.n. organ winien w pierwszej kolejności dokonać analizy materiałów związanych z tą procedurą, aby ustalić zakres i cel wywłaszczenia, a także tryb, w jakim do tego wywłaszczenia doszło oraz to, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany. W niniejszej sprawie kluczowe było właśnie zbadanie trybu wywłaszczenia i w odniesieniu do tego ustalenie przesłanek zwrotu przejętego przez Państwo gruntu. Jak ustalono wywłaszczenie działki nr [..], której część aktualnie stanowi działka nr [..] objęta wnioskiem skarżącego, nastąpiło w trybie art. 5 ust. 3 u.z.t.w.n., gdyż po przejęciu na cel publiczny (budowa osiedla mieszkaniowego) działki nr [..], uznano, że nie będzie nadawała się ona do racjonalnego użytkowania na cele dotychczasowe. Takie zbycie dokonywane było na wniosek właściciela i wobec takiej działki nie wskazywano celu publicznego, gdyż przejmowana w ten sposób nieruchomość w rzeczywistości nie była potrzebna na żaden cel publiczny. W tym sensie od początku była ona "zbędna" dla podmiotu publicznego. W konsekwencji, "dowłaszczona" nieruchomość dzieli los działki zasadniczej, co oznacza, że zwrot części terenu wywłaszczonego na wniosek byłego właściciela jest możliwy jedynie wtedy, gdy zostaną spełnione przesłanki zbędności tej głównej części terenu, który został wywłaszczony na wniosek inwestora dla realizacji celu wywłaszczenia. Zbędność ta podlega zatem ocenie w kontekście ewentualnej zbędności tej części, o którą wnioskowano do wywłaszczenia dla realizacji celu z ustaloną uprzednio lokalizacją i ze względu na którą uwzględniono wniosek byłego właściciela o "dowłaszczenie" części nienadającej się do dalszego samodzielnego wykorzystywania przez jej właściciela. (por. m.in. wyroki NSA z dnia: 25 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 1752/13; 18 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 488/16). Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że żaden przepis prawa wprost nie stanowi, że warunkiem zwrotu nieruchomości wywłaszczonej w trybie art. 5 ust. 3 u.z.t.w.n. jest równoczesny zwrot nieruchomości wywłaszczonej na cel publiczny wskazać trzeba, że przepisy prawa podlegają nie tylko wykładni gramatycznej, ale także systemowej i celowościowej, a podstawą orzekania przez organy stosujące prawo nie jest przepis prawny, lecz norma prawna wyinterpretowana z szeregu przepisów. Przeprowadzana przez sądy administracyjne wykładnia art. 136 ust. 3 u.g.n. i art. 5 ust. 3 u.z.t.w.n. doprowadziła w konsekwencji do utrwalonego już stanowiska, że wyłączone jest stosowanie art. 136 ust. 3 u.g.n. do zwrotu części nieruchomości wywłaszczonej w trybie art. 5 ust. 3 u.z.t.w.n. na wniosek właściciela, jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki zwrotu także innej części nieruchomości wywłaszczonej na cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej. W związku z tym, w sprawach dotyczących zwrotu działek wywłaszczonych w trybie art. 5 ust. 3 u.z.t.w.n. organ powinien w pierwszej kolejności ustalić, czy działka wywłaszczona na podstawie art. 6 tej ustawy, a do której na mocy art. 216 ust. 1 u.g.n. stosujemy aktualne przepisy dotyczące zwrotu nieruchomości, podlegała zwrotowi zgodnie z obowiązującymi przepisami. Jako prawidłowe należy ocenić ustalenia organów co do trybu wywłaszczenia działki nr [..], której część aktualnie stanowi działka nr [..]. Wynika on wprost z treści aktu notarialnego z dnia 31 lipca 1985 r. Ponadto, organy prawidłowo ustaliły, że w odniesieniu do działek powstałych z działki zasadniczej nr [..], wywłaszczonej na cel publiczny, wydane zostały ostateczne i prawomocne decyzje o odmowie ich zwrotu. Okoliczności te należało uwzględnić w niniejszej sprawie, gdyż jeśli nie zaistniały przesłanki zwrotu działek wywłaszczonych na cel publiczny, przepis art. 136 ust. 3 u.g.n., który statuuje prawo do ubiegania się o zwrot przejętego gruntu, nie może być uznany za podstawę do żądania zwrotu terenów "dowłaszczonych" w trybie art. 5 ust. 3 u.z.t.w.n. Z tych względów wydane przez organy decyzje uznać należy za zgodne z prawem. Organy obu instancji dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, w tym celu zbierając kompleksowo materiał dowodowy. Prawidłowo powołały i zastosowały także przepisy prawa materialnego. Ocena zebranych dowodów nie była przy tym dowolna i odpowiadała wymogom określonym w art. 80 k.p.a. Również uzasadnienie zaskarżonej decyzji w pełni odpowiada warunkom wynikającym z treści art. 107 § 3 k.p.a. Nie sposób zgodzić się z zarzutem, że nie wskazano w decyzji wszystkich stron postępowania, którymi w ocenie skarżącego winni być także właściciele sąsiednich nieruchomości. Stronami postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości są osoby, które występują z żądaniem zwrotu nieruchomości (byli właściciele lub ich następcy prawni) oraz aktualny właściciel nieruchomości. Status strony w tym postępowaniu mają także osoby, którym przysługują ograniczone prawa rzeczowe do zwracanej nieruchomości lub uprawnienia o charakterze obligacyjnym (por. wyrok NSA z dnia 19 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 973/06, dostępny w CBOSA). Jak wynika z akt sprawy stronami niniejszego postępowania prawidłowo uczyniono byłego właściciela wywłaszczonej działki, który wniósł o jej zwrot, a także Gminę Miasta, która jest aktualnym właścicielem gruntu oraz jego zarządcę – [..]. Brak jest wobec tego podstaw do przyjęcia, że krąg stron został ustalony nieprawidłowo i że inne podmioty również mają interes prawny w niniejszej sprawie. Jak trafnie bowiem zauważył Wojewoda, zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego może być każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przy czym posiadanie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym to wskazanie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na którym wnoszący pismo opiera swoje żądanie. Oznacza to, że interes prawny musi wynikać z konkretnego przepisu prawa materialnego. Interes prawny jest indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Tylko przepis prawa materialnego stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. Od interesu prawnego odróżnić należy interes faktyczny, który charakteryzuje się tym, że podmiot jest bezpośrednio zainteresowany sposobem rozwiązania danej sprawy, nie może on jednak wskazać normy prawa materialnego, której naruszenie spowodowało naruszenie jego interesu prawnego. Skarżący nie wskazał, jak również sąd z urzędu nie dostrzega, przepisu prawnego, który świadczyłby o posiadaniu przez właścicieli sąsiednich nieruchomości interesu prawnego do udziału w przedmiotowym postępowaniu. Zarzut odnoszący się do innych podmiotów nie kreuje interesu prawnego skarżącego, niezależnie od oceny, że zaskarżona decyzja nie narusza art. 107 § 3 k.p.a. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art.151 p.p.s.a. skargę oddalił. Sąd orzekał w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a., gdyż o rozpoznanie sprawy w tym trybie wniósł Wojewoda, a żadna z pozostałych stron w wyznaczonym terminie nie wniosła o przeprowadzenie rozprawy.