II SA/Gd 290/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Przybielski Sędzia WSA Wanda Antończyk Protokolant Agnieszka Lewandowska po rozpoznaniu w dniu 19 października 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 maja 2001 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie z dnia 11 kwietnia 2001 r. nr [...]. Decyzją z dnia 6 grudnia 2000 r. przyznano skarżącemu M. N. zasiłek okresowy w wysokości 20 zł na miesiące listopad i grudzień 2000 r. Skarżący od tej decyzji odwołał się i Samorządowe Kolegium Odwoławcze, uznając, że organ pierwszej instancji nie zastosował przyjętych przez siebie kryteriów przyznawania zasiłku okresowego, decyzją z dnia 6 grudnia 2000 r. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Ponownie rozpatrując sprawę decyzją z dnia 9 stycznia 2001 r. przyznano skarżącemu zasiłek okresowy w wysokości 24 zł na listopad 2001 r. Rozpoznając ponowne odwołanie skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 9 marca 2001 r. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika, iż podstawą uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia było ustalenie, oparte na dokumencie z dnia 4 stycznia 2001 r., że Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie nie dysponuje w 2001 r. środkami na zasiłki okresowe. Organ odwoławczy zaznaczył przy tym, że organ pierwszej instancji winien rozpatrywać sprawę z uwzględnieniem stanu faktycznego aktualnego w dniu wydania decyzji. Ponownie rozpatrując sprawę Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie decyzją z dnia 11 kwietnia 2001 r. odmówił przyznania skarżącemu zasiłku okresowego. Uzasadniając swoją decyzję organ administracji odwołał się do decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 marca 2001 r. i wskazał, że w 2001 r. nie posiada środków na zasiłki okresowe. Rozpoznając odwołanie od tej decyzji, wniesione łącznie z odwołaniami od dwóch innych decyzji z tego samego dnia o odmowie przyznania zasiłku okresowego i zarzucające brak wnikliwego rozpoznania sytuacji skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 16 maja 2001 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał na art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej, który stanowi, że potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej i stwierdził, że wykazane przez Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie możliwości okazały się niewystarczające do przyjścia skarżącemu z pomocą. Powołano się przy tym na dokumenty z dnia 4 stycznia 2001 r., 1 lutego 2001 r. i 2 marca 2001 r. przedstawiające sytuację finansową Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie. W skardze od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 maja 2001 r. nr [...], wniesionej łącznie ze skargami na dwie inne decyzje tego organu, skarżący zarzucił, że organ odwoławczy nie odniósł się do jego zarzutów podnoszonych w kolejnych odwołaniach naruszenia art. 2, art. 67 ust. 2 i art. 71 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Twierdził też, że w sytuacji, kiedy nie ma żadnych dochodów, odmowa przyznania zasiłku okresowego z powodu braku środków jest sprzeczna z prawem. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie z powodu zarzutów w niej podniesionych. Stosownie do art. 2 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej (Dz.U. nr 64 z 1998 r., poz. 414 ze zm.) potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Z przepisu tego wynika, iż organ administracyjny właściwy do przyznania pomocy społecznej, może odmówić pomocy z uwagi na brak możliwości. W niniejszej sprawie nie wykazano jednakże, aby w 2001 r. nie było możliwości przyznania skarżącemu pomocy chociażby w takiej wysokości, w jakiej już przyznano w dniu 6 grudnia 2000 r. nieostateczną decyzją. Nie jest przekonujące, że w budżecie Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie na 2001 r. nie zagwarantowano nawet środków na zasiłki okresowe, które przyznano w poprzednim roku decyzjami nieostatecznymi. Taka sytuacja świadczyłaby, że nie przewidziano w ogóle utrzymania w mocy decyzji, od których wniesiono odwołanie. Poza tym przyznawano je na podstawie budżetu, w którym były środki, gdyż inaczej świadczeń tych by nie przyznano. Kwestia ta winna być wyjaśniona, zaś jej niewyjaśnienie stanowi naruszenie art. 7 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do zarzutów skarżącego, dotyczących naruszenia Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej wskazać należy, iż Trybunał Konstytucyjny rozpoznając skargę konstytucyjną, dotyczącą art. 31 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, a więc przepisu stanowiącego podstawę przyznania zasiłku okresowego, uznał, iż przepis ten jest zgodny z art. 67 ust. 2 Konstytucji (wyrok z dnia 20 listopada 2001 r. w sprawie SK 15/01 opublikowany w OTK nr 8 z 2001 r., poz. 252). W uzasadnieniu Trybunał stwierdził, iż "pomoc społeczna jest ostatnim ogniwem w systemie zabezpieczenia społecznego i ma charakter uzupełniający". Wielokrotnie też wskazał na zależność form pomocy społecznej od możliwości finansowych państwa, wskazując, iż "w obecnym stanie rzeczy finanse państwa nie udźwignęłyby (...) ciężaru" wynikającego z przyjęcia roszczeniowego charakteru prawa do pomocy społecznej. Trybunał zauważył przy tym, iż na gruncie ustawy o pomocy społecznej wyróżnić można świadczenia, które muszą być udzielone, które powinny być udzielone oraz takie, które mogą zostać udzielone. W związku z tym ostatnim stwierdzeniem Trybunału Konstytucyjnego wskazać należy, że zasiłek okresowy nie był jedyną formą pomocy, której skarżący mógł się domagać od gminy. Zgodnie bowiem z art. 13 ustawy o pomocy społecznej gmina udzielała schronienia, posiłku i niezbędnego ubrania osobie tego pozbawionej. Udzielenie schronienia następuje przez przyznanie tymczasowego miejsca noclegowego w noclegowniach, domach dla bezdomnych i innych miejscach (art. 14), przyznanie niezbędnego ubrania następuje przez dostarczenie osobie potrzebującej bielizny, odzieży i obuwia odpowiednich do jej indywidualnych właściwości oraz pory roku (art. 15), a pomoc w udzieleniu posiłku przybiera postać jednego gorącego posiłku dziennie (art. 16). Jak widać pomoc wymieniona w art. 13 ustawy o pomocy społecznej ma charakter świadczeń rzeczowych i zaspokaja podstawowe potrzeby bytowe człowieka. Ważną cechą tych świadczeń jest ich obowiązkowy charakter – przepis art. 13 ustawy o pomocy społecznej stanowił, iż gmina powinna udzielić wymienionych w nim świadczeń. Natomiast przyznanie zasiłku okresowego jest świadczeniem fakultatywnym. W stosownym przepisie ustawy o pomocy społecznej (art. 31 ust. 1) mówiło się bowiem, iż zasiłek okresowy może być przyznany. Zatem, jeżeli skarżący nie miał zaspokojonych podstawowych potrzeb bytowych takich jak odpowiednie do pory roku i jego indywidualnych właściwości ubranie oraz jeden gorący posiłek dziennie, to winien był o tego rodzaju pomoc zwrócić się do gminy, która nie mogła odmówić pomocy poprzez przyznanie odpowiednich świadczeń rzeczowych. Mając powyższe na uwadze Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji wyjaśnią, czy w budżecie na 2001 r. Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie nie przewidziano środków nawet na te zasiłki okresowe, które w poprzednim roku zostały przyznane nieostatecznymi decyzjami. Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze uwzględni też stan prawny obowiązujący w chwili podejmowania decyzji, czyli także zmianę stanu prawnego spowodowaną uchyleniem ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej przez ustawę z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. nr 64, poz. 593 ze zm.), przy czym przy interpretacji art. 150 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej należy przyjąć, że przepis ten trzeba wykładać w ten sposób, że sprawy zakończone w rozumieniu tego przepisu (przepis ten wprost nie posługuje się pojęciem sprawy zakończonej, jednakże istnienie takiej kategorii spraw wynika z jego wykładni, w szczególności posługując się wykładnią a contrario można powiedzieć, iż do spraw zakończonych stosuje się przepisy dotychczasowe), to także sprawy, w których decyzja wydana przed dniem 1 maja 2004 r. została po dniu 30 kwietnia 2004 r. uchylona przez sąd administracyjny. Wykładnia art. 150 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej zakładająca, że sprawa niezakończona to też sprawa, w której decyzja wydana przed dniem 1 maja 2004 r. została uchylona przez sąd administracyjny pod rządami ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, prowadzi do wyników trudnych do zaakceptowania z punktu widzenia wartości konstytucyjnych, w szczególności z punktu widzenia zasady równości (art. 32 Konstytucji). Może się bowiem zdarzyć, że organ administracji po uchyleniu decyzji przez sąd administracyjny, stosując nowe przepisy będzie musiał umorzyć postępowanie (na przykład w razie braku w nowym stanie prawnym żądanego świadczenia) albo będzie musiał odmówić przyznania świadczenia (w razie zaostrzenia kryteriów jego przyznawania) mimo, że skarżący przed dniem 1 maja 2004 r. spełniał przesłanki nabycia świadczenia. W takiej zaś sytuacji adresat wadliwej decyzji wydanej przed dniem 1 maja 2004 r. i następnie uchylonej przez sąd administracyjny pod rządami ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej będzie w gorszej sytuacji od osób, które, tak jak on, spełniały przed dniem 1 maja 2004 r. przesłanki nabycia świadczenia, lecz różniły się od niego jedynie tym, że w stosunku do nich podjęto decyzję niewadliwą. Pogorszenie sytuacji skarżącego, czyli nierówne traktowanie, nastąpi zatem z powodu naruszenia prawa przez organ administracji publicznej, a więc z powodu, który nie jest do zaakceptowania. Wykładnia art. 150 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. musi więc prowadzić do tego, aby osoby spełniające przesłanki do nabycia świadczenia były równo traktowane. Można to osiągnąć tylko w ten sposób, że przyjmie się, iż po uchyleniu przez sąd administracyjny po dniu 30 kwietnia 2004 r. decyzji wydanej przed 1 maja 2004 r. organ administracji będzie sprawę rozpoznawał według przepisów obowiązujących przed dniem 1 maja 2004 r. Aby zachować zasadę równości trzeba będzie też uwzględnić skutek wynikający z art. 149 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, czyli wygaśnięcie decyzji wydanej na podstawie ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej. Skoro niewadliwa decyzja przyznająca świadczenie z pomocy społecznej wydana przed dniem 1 maja 2004 r. wygasłaby w tym dniu, to również należy zastosować analogiczny skutek w przypadku wydania decyzji przyznającej świadczenie z pomocy społecznej wydanej po dniu 30 kwietnia 2004 r. w wyniku uchylenia przez sąd administracyjny wadliwej decyzji wydanej przed dniem 1 maja 2004 r. Wydając w takich warunkach decyzję po dniu 30 kwietnia 2004 r. należy zatem czas trwania przyznanego świadczenia (jeżeli nie jest ono oczywiście jednorazowe) ograniczyć terminem 1 maja 2004 r. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów powszechnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.