II SA/Gd 290/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 października 2008r. nr [...], 2. uchyla postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 maja 2008r. nr [...], 3. określa, że decyzje wymienione w punkcie pierwszym wyroku oraz postanowienie wymienione w punkcie drugim wyroku nie mogą być wykonane. Z. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 marca 2009 r. Nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 1 października 2008 r. Nr [...], którą nakazano skarżącemu rozbiórkę samowolnie wybudowanego na działce nr [...] położonej w K. obiektu budowlanego, nietrwale związanego z gruntem, pełniącego funkcję gospodarczą, o wymiarach 6,07m x 2,56m. Skarżący domaga się uchylenia decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Jak wynika z ustaleń organu drugiej instancji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. pismem z dnia 21 lutego 2008 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie samowolnego wybudowania na działce nr [...] położonej w K. przy ul. L. P. obiektu budowlanego, pełniącego funkcję gospodarczą. Z. K. w piśmie z dnia 19 marca 2008 r. oświadczył, że przedmiotowy obiekt zrealizował w oparciu o zgłoszenie złożone w Starostwie powiatowym w K.. Organ pierwszej instancji pismem nr [...] z dnia 25 marca 2008r. zwrócił się do Starostwa o przesłanie kopii potwierdzenia odbioru decyzji wnoszącej sprzeciw. Decyzja ta została doręczona w trybie art. 44 kpa. Następnie organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia 25 maja 2008 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego z 1994 r. wstrzymał roboty budowlane przy budowie przedmiotowego obiektu i nałożył na E. i Z. K. obowiązek przedstawienia w terminie 120 dni od dnia otrzymania postanowienia zaświadczenia Burmistrza miasta K. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego. W postanowieniu poinformowano stronę zobowiązaną, że w przypadku uzyskania pozytywnego zaświadczenia o zgodności obiektu z przepisami o planowaniu przestrzennym lub posiadaniu ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy przedłożyć: cztery egzemplarze projektu budowlanego przedmiotowego obiektu wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami, wymaganymi przepisami szczególnymi, sporządzonego przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności lub rzeczoznawcę budowlanego uprawnionego do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie; oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. E i Z. K. nie wywiązali się w wyznaczonym terminie z nałożonego obowiązku i nie przedłożyli wymaganych postanowieniem dokumentów. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 1 października 2008 r. Nr [...] podjętą na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z póżn. zm.) nakazał rozbiórkę opisanego powyżej obiektu. Od powyższej decyzji odwołali się E. i Z. K., podnosząc argumenty dotyczące zgłoszenia przez nich budowy budynku gospodarczego oraz nieotrzymanie korespondencji z decyzją Starosty Powiatowego w K. o sprzeciwie co do planowanej budowy. Kwestionowali odwołujący się obowiązek uzyskania na przedmiotowy obiekt pozwolenia na budowę w związku ze wskazaniem przez organ pierwszej instancji jako podstawy prawnej przepisu art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego. Rozpatrując odwołanie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż E. i Z. K. naruszyli przepis art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. budując przedmiotowy obiekt pomimo sprzeciwu wniesionego przez Starostę Powiatowego w K., co oznacza że przedmiotowy obiekt budowlany został wybudowany bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wskazany przepis w pierwszej kolejności obliguje organ do wydania postanowienie, w którym wstrzymuje się prowadzenie robót budowlanych i nakłada obowiązek przedstawienia wymaganych dokumentów. Natomiast zgodnie z art. 48 ust. 4 ustawy, w przypadku niespełnienia w terminie wyznaczonych obowiązków, stosuje się przepis ust. 1, czyli nakazuje się rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Decyzja nakazująca rozbiórkę spornego obiektu jest konsekwencją niewykonania w wyznaczonym terminie obowiązków nałożonych przez organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia 19 maja 2008 r., zatem, w ocenie organu odwoławczego , rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji było zgodne z prawem. Odnosząc się do argumentów zawartych w odwołaniu wyjaśnił organ drugiej instancji, że stwierdzenie samowoli budowlanej obiektu budowlanego, popełnionej pod rządami ustawy Prawo budowlane z1994 r. nakłada na organ nadzoru budowlanego obowiązek podjęcia działań wynikających z procedury określonej w art.48 tej ustawy, w tym do podjęcia odpowiednich czynności mających na celu legalizację samowoli budowlanej. Niewywiązanie się z nałożonych obowiązków przez stronę nakłada na organ nadzoru budowlanego obowiązek orzeczenia nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu. Nakaz rozbiórki w niniejszej sprawie stanowi sankcję za wybudowanie obiektu bez respektowania przepisów prawa, nakazujących uzyskanie przez rozpoczęciem budowy pozwolenia na budowę. Podnoszone przez stronę odwołującą się okoliczności dotyczące choroby rodziców, sytuacji materialnej, słownego przyzwolenia na tymczasową budowę, czy zawarte w odwołaniu twierdzenia dot. płacenia przez nich podatków nie mają wpływu na istnienie obowiązku rozbiórki obiektu wybudowanego niezgodnie z prawem. Badanie legalności zaskarżonej decyzji nie obejmuje badania sytuacji życiowej jak również innych przesłanek niezwiązanych bezpośrednio z zaskarżonym rozstrzygnięciem. Natomiast kwestia podnoszona przez stronę odwołującą się, że Gmina K. zamierza przystąpić do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego jest bez znaczenia dla rozstrzygnięcia, poniE.ż legalność decyzji ocenia się co do zasady według stanu faktycznego i prawnego w chwili jej wydania. Pozostałe zarzuty pozostają bez związku dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji. Z. K. we wniesionej skardze przedstawił dotychczasowy przebieg sprawy oraz zarzucił organowi drugiej instancji naruszenie przepisów postępowania -art. 104 § 2 kpa, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem skarżącego decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego "nie rozstrzyga istoty niniejszej sprawy", ponieważ wydana została na podstawie stanu faktycznego i prawnego innej sprawy, a także nie odnosi się do argumentów odwołania. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie. W piśmie procesowym z dnia 17 kwietnia 2009 r. skarżący ponawiając argument, że organ odwoławczy nie rozpatrzył jego sprawy zarzucił naruszenie art. 107 § 2 kpa poprzez nieodniesienie się do zarzutów odwołania. Z kolei do pisma procesowego z dnia 4 sierpnia 2009 r. dołączone zostało zaświadczenie Starosty Powiatowego w K. z dnia 6 grudnia 2006 r. informujące, że nie wnosi sprzeciwu do zgłoszenia przez Z. K. zamiaru prowadzenia robót budowlanych polegających na budowie budynku gospodarczego o powierzchni 15,54 m2, z dnia 5 grudnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu, aczkolwiek z przyczyn odmiennych niż w niej wskazane. Oceniając zaskarżoną decyzję pod kątem jej legalności, stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), Sąd uznał, że narusza ona prawo. Przy rozpoznaniu skargi Sąd miał również na względzie treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), według którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jak wynika z akt niniejszej sprawy, na działce nr [...] w K., zabudowanej budynkiem mieszkalnym, wybudowany został przez Z. K. nietrwale związany z gruntem obiekt gospodarczy, na podstawie zgłoszenia do Starosty Powiatowego w K. z dnia 31 października 2007 r., po upływie terminu do wniesienia przez ten organ architektoniczno – budowlany sprzeciwu (vide: protokół oględzin z 16.01.2008 r. k. 6, fotokopia zgłoszenia k. 13 akt administracyjnych I instancji). Decyzją Starosty Powiatowego w K. z dnia 19 listopada 2007 r. Nr [...] wniesiony został sprzeciw w sprawie przyjęcia zgłoszenia Z.a K.a o zamiarze budowy budynku gospodarczego z dnia 31 października 2007 r. Uznał organ, że projektowany obiekt nie jest budynkiem w rozumieniu art. 3 ust. 2 i wykracza poza zakres obiektów wymienionych w art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane (vide: fotokopia decyzji k. 13 akt administracyjnych I instancji). Powyższa decyzja doręczona została Z. K. w sposób zastępczy, poprzez dwukrotne jej awizowanie pod adresem zamieszkania (vide: fotokopia dowodu doręczenia k. 21 akt administracyjnych I instancji). Opisane wyżej okoliczności sprawy są niesporne. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, z póżn. zm.), nakazujący, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wydanie nakazu rozbiórki poprzedzone zostało postępowaniem legalizacyjnym, wszczętym postanowieniem z dnia 25 maja 2008 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego z 1994 r., w którym stosownie do treści art. 48 ust. 3 na inwestora nałożone zostały obowiązki określone ustawą, w brzmieniu obowiązującym z daty jego wydania, w tym złożenia zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 48 ust. 3 pkt 1). Zasadą jest poprzedzenie obowiązku rozbiórki w przypadku wybudowania (budowy) obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę (art. 48), jak również wymaganego zgłoszenia lub pomimo sprzeciwu właściwego organu architektoniczno-budowlanego (art. 49b), oceną możliwości jej legalizacji, po ustaleniu, że budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza innych przepisów, w tym techniczno-budowlanych ("w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - art. 48 ust. 2 pkt 2). Istota niniejszej sprawy sprowadza się jednak do tego, jak prawidłowo ustalił organ drugiej instancji, że prace budowlane polegające na budowie, nietrwale związanego z gruntem, obiektu budowlanego o powierzchni zabudowy ok. 15 m2 wymagały pozwolenia na budowę stosownie do treści art. 28 Prawa budowlanego. Z treści art. 29 ust. 1 pkt 2 wynika bowiem, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa "wolno stojących parterowych budynków gospodarczych (...) o powierzchni zabudowy do 25 m2 (...)". Z kolei, jak słusznie wskazuje organ odwoławczy, zgodnie z art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego ustawodawca pod pojęciem "budynku" rozumie "taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach". Tymczasem pozostaje niesporne, że przedmiotowy obiekt gospodarczy, wolnostojący, jest nietrwale związany z gruntem (vide: opis techniczny dołączony do zgłoszenia k. 10, protokół oględzin k. 6 akt administracyjnych I instancji). Ustalenie powyższe było podstawą do wniesienia sprzeciwu odnośnie zgłoszenia zamiaru przedmiotowej budowy, decyzją z dnia 19 listopada 2007 r. Nr [...] wydaną przez Starostę Powiatowego w K.. W tym kontekście zarzuty skarżącego odnoszące się do kwestii zgłoszenia i rozpoczęcia budowy po upływie terminu do wniesienia przez organ sprzeciwu, jak również kwestionujące obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę nie mogą zostać uwzględnione. Wskazać przy tym należy, że Sąd nie może objąć kontrolą decyzji Starosty, gdyż nie pozostaje ona w granicach sprawy i wydana została przez inny niż rozstrzygający kontrolowaną sprawę organ administracji. Natomiast dla oceny prawidłowości podjętej przez organ nadzoru budowlanego zaskarżonej decyzji istotne jest to, że w dacie jej wydania w obrocie prawnym pozostawała ostateczna decyzja o sprzeciwie, wydana na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym wnosi się sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie zachodzi zatem sytuacja wniesienia sprzeciwu co do zgłoszenia budowy objętej obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, to zaś oznaczałoby, że w przypadku rozpoczęcia takiej budowy można byłoby zastosować, tak jak to uczyniły w niniejszej sprawie organy, przepis art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Jednakże ustawodawca przewidział (w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego), że w przypadku wykonywania robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę na podstawie zgłoszenia, a więc z naruszeniem art. 30 ust. 1 (w związku z art. 29 i art. 28 ust. 1) stosuje się tryb przewidziany w art. 50 i 51 (por. także Zdzisław Kostka Prawo budowlane Komentarz, ODDK Gdańsk 2007, str. 166 i 98). Stosownie bowiem do treści art. 50 ust. 1 pkt 3 w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, Tym samym oba rozstrzygające sprawę organy naruszyły przepis prawa materialnego – art. 48 ust. 1 poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy legalizacja przedmiotowej samowoli podlegała regulacji przepisów art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Naruszenie to dotyczyło zarówno obu decyzji jak i postanowienia z dnia 25 maja 2008 r., podjętego na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, a więc podlegało ono również kontroli Sądu, w ramach art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jako pozostające w granicach rozpoznawanej sprawy. Dodatkowo organ odwoławczy zaskarżoną decyzją naruszył przepis art. 138 § 1 pkt 1 kpa, poprzez utrzymanie w mocy niezgodnej z prawem decyzji organu pierwszej instancji. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem w okolicznościach niniejszej sprawy organ drugiej instancji powinien był wydać decyzję kasacyjną, uchylającą i przekazującą sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia (art. 138 § 2 kpa). Niezasadny jest zarzut skargi dotyczący naruszenia przepisu postępowania art. 104 § 2 kpa, ponieważ zaskarżona decyzja, mimo iż wadliwa, rozstrzyga istotę sprawy. Natomiast organ odwoławczy naruszył przepis art. 107 § 2 kpa w ten sposób, że nie odniósł się w uzasadnieniu decyzji do zarzutów podniesionych w odwołaniu strony, w zamian wskazując na okoliczności, które nie były przedmiotem odwołania. Błędnie również ustalił stan faktyczny, przedstawiając postanowienie organu pierwszej instancji z dnia 25 maja 2008 r. o treści innej, niż znajdujące się w aktach sprawy (w części dotyczącej obowiązku przedstawienia ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy). Te uchybienia jednakże nie miałyby istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyby nie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego. Niezależnie od powyższego wskazać trzeba na wadliwość ustalenia przez oba organy osoby zobowiązanej do rozbiórki. Z akt sprawy, w szczególności z treści protokołu oględzin oraz zgłoszenia zamiaru budowy wynika, że inwestorem przedmiotowego obiektu, będącym jednocześnie współwłaścicielem działki nr [...] (wraz z E. M. – K. na zasadzie wspólności ustawowej, vide: wypis z rejestru gruntów k. 18 akt administracyjnych I instancji) jest Z. K.. Niewyjaśniły organy w związku z powyższym należycie, kto powinien być adresatem nakazu rozbiórki. W art. 52 Prawa budowlanego ustawodawca określił podmioty, które mogą być adresatami decyzji w nim wskazanych przewidując, że inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Podkreślić należy, że organ nie może dowolnie wybierać adresata jednej z wymienionych w tym przepisie decyzji, kryterium wyboru stanowi bowiem tytuł prawny umożliwiający wykonanie decyzji. Natomiast niezależnie od powyższego, nawet gdy adresatem decyzji jest inwestor, stronami postępowania są wszyscy współwłaściciele nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 202 r., sygn. akt II SA/Gd 1705/99, niepubl.). Zatem, niewątpliwie współwłaścicielka nieruchomości ma interes prawny w przedmiotowym postępowaniu, co oznacza, iż jest jego stroną, nie oznacza natomiast, że powinna być adresatką czynności, o których mowa w art. 48 Prawa budowlanego, co miało miejsce w niniejszej sprawie, począwszy od postanowienia z dnia 25 maja 2008 r. Nr [...]. Niewyjaśnienie wskazanej kwestii, przez co naruszyły organy przepisy art. 7 i art. 77 kpa, a w konsekwencji mogło dojść do naruszenia przepisu art. 52 Prawa budowlanego, miało również istotny wpływ na wynik sprawy. O ile w ponownym postępowaniu organ ustali jednoznacznie, czy inwestorem budowy przedmiotowego obiektu byli oboje małżonkowie, czy tylko Z. K., który niewątpliwie posiada tytuł prawny do nieruchomości, będzie to miało wpływ z kolei na adresata decyzji, o której mowa w art. 51 Prawa budowlanego. Wydany wyrok oznacza, że sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ administracji pierwszej instancji, który uwzględni ocenę prawną przedstawioną wyżej i w zakresie przedmiotowej samowoli budowlanej przeprowadzi postępowanie legalizacyjne w trybie art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Wyjaśnia się skarżącemu, że decyzję o rozbiórce przewidzianą tym przepisem (art. 51 ust. 1 pkt 1) wydaje się tylko wówczas, gdy roboty budowlane wykonywane w warunkach, o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił wydane w sprawie decyzje oraz postanowienie z dnia 20 lutego 2007 r. i stosownie do art. 152 tej ustawy orzekł o wstrzymaniu ich wykonalności.