II SA/Gd 2903/00

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Sędziowie NSA Barbara Skrzycka – Pilch (spr.) WSA Janina Guść Protokolant Danuta Penkalla po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2004 r. sprawy ze skargi H. i J. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 października 2000 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. Uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 września 2000 r. nr [...] oraz zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących H. i J. P. kwotę 10 zł (dziesięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. II. Orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. Decyzją z dnia 22 września 2000 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) oraz art. 104 K.p.a., nakazał H. i J. P. rozbiórkę nadbudowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości O. gm. K. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że podczas oględzin dokonanych z udziałem stron w dniu 21 sierpnia 2000 r. stwierdzono, że inwestorzy samowolnie wykonali nadbudowę budynku mieszkalnego położonego na opisanej wyżej działce. Nadbudowa budynku polegała na rozebraniu części pokrycia dachowego, wymurowaniu ścian z pustaków gazobetonowych i cegły wapienno – piaskowej oraz wykonaniu nowego dachu nad dobudowaną częścią budynku. Wykonane prace miały na celu uzyskanie dodatkowego pomieszczenia mieszkalnego. Opisane wyżej roboty budowlane wykonano w sierpniu 2000 r. Inwestorzy nie wykazali, aby na powyższą nadbudowę posiadali pozwolenie na budowę, zatem stosownie do art. 48 Prawa budowlanego należało orzec o jej rozbiórce. W odwołaniu od powyższej decyzji H. i J. P. wskazywali na motywy jakimi kierowali się dokonując rozbudowy budynku. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 16 października 2000 r. nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Podzielając ustalenia i argumentację Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego organ odwoławczy wskazał, że brak pozwolenia na budowę wymaganego dla nadbudowy obiektu budowlanego stanowi naruszenie art. 28 ustawy Prawo budowlane i obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania nakazu przymusowej rozbiórki na podstawie art. 48 tej ustawy. Odnosząc się do treści odwołania organ II instancji wskazał, że argumenty dotyczące konieczności uzyskania dodatkowej powierzchni mieszkalnej dla syna nie stanowią przesłanek wyłączających zastosowanie art. 48, gdyż wolą ustawodawcy leżącą u podstaw unormowania tego przepisu było, aby wszelkie przejawy samowoli budowlanej dokonanej po wejściu w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. spotykały się z reakcją organów administracji w postaci nakazu rozbiórki. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego H. i J. P. wskazywali, że organ administracji w rozpatrywanej spawie nie miał podstaw do zastosowania art. 48 ustawy, gdyż nadbudowa obiektu podjęta została po częściowej rozbiórce budynku polegającej na zdjęciu fragmentu dachu i połączona z nim trwale w taki sposób, że ewentualna jej rozbiórka wymagałaby jednocześnie doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego, co w tym przypadku nie jest możliwe. W ocenie skarżących organ winien zastosować w sprawie przepisy art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie z powołaniem się na argumentację faktyczną i prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Należy przez to rozumieć nie tylko zezwolenie i uprawnienie Sądu do wykroczenia poza granice zaskarżenia, lecz również jego obowiązek – stosownego rozstrzygania, jeżeli zajdą tylko wymagające reakcji wadliwości kontrolowanego aktu lub czynności (por. T. Woś – Postępowanie sądowo – administracyjne, W-wa 1996 r., str. 199). W ocenie sądu w ustalonym stanie faktycznym zaskarżona decyzja nie może się ostać, choć nie bezpośrednio z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu skargi. Przepis art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) stanowi, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z art. 3 pkt 6 tej ustawy budową jest zarówno wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, jak i jego odbudowa, rozbudowa, nadbudowa oraz przebudowa. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że skarżący nie uzyskali wymaganego przepisami prawa pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 48 ust. 1 tej ustawy właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie brak było podstaw do zastosowania przepisów art. 50 i 51 ustawy. Przepisy te stosuje się bowiem do takich robót budowlanych, które wymagają pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, ale które nie są budową w rozumieniu art. 48. Ponieważ przepisy prawa budowlanego nie wyjaśniają co należy rozumieć przez "część" obiektu budowlanego, tj. tę część jego substancji, która została wybudowana samowolnie bez względu na jej konstrukcyjne powiązanie z dawną substancją obiektu, czy też część dającą się fizyczni oddzielić bez znacznego uszkodzenia pierwotnej części obiektu – a w świetle art. 48 rozbiórce podlega każdy budynek lub jego część wykonana bez wymaganego pozwolenia, to przyjąć należy, że od tego rygoru nie można odstąpić w żadnym przypadku, chyba że samowolna budowa nie będzie dostrzeżona przez okres pięciu lat (art. 49). Skarżący nie kwestionują ustaleń organu w przedmiocie zrealizowania nadbudowy obiektu budowlanego w warunkach samowoli budowlanej. W odczuciu skarżących postępowanie organów administracyjnych może być odebrane jako bardzo formalne w tym znaczeniu, że jedynym powodem nakazania rozbiórki było niedopełnienie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W związku z tym wskazać należy, że możliwość podobnie "formalnego" zastosowania art. 48 Prawa budowlanego była przedmiotem analizy Trybunału Konstytucyjnego przy okazji rozstrzygania o konstytucyjności tego przepisu. Trybunał Konstytucyjny, mając na uwadze m.in. możliwość powstania sytuacji, w której inwestor realizujący samowolnie obiekt budowlany, spełniał będzie wszystkie przesłanki uzyskania pozwolenia na budowę, ale pozwolenia takiego nie uzyska, stwierdził wyrokiem z dnia 12 stycznia 1999 r. w sprawie o sygnaturze P 2/98, iż art. 48 Prawa budowlanego jest zgodny z art. 2, art. 21 ust. 1, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (OTK Nr 1 z 1999 r., poz. 2). Wskazany wyrok nie był jedyną wypowiedzią Trybunału Konstytucyjnego na temat zgodności art. 48 z Konstytucją (por. wyrok z dnia 26 marca 2002 r. w sprawie o sygnaturze SK 2/01 – OTK-A 2002/2/15). Również brak znajomości przepisów prawa i domniemanie działania zgodnie z prawem, czym tłumaczą się skarżący, nie może być usprawiedliwieniem zaistniałej sytuacji. Wychodząc poza granice skargi Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7, 77 § 1 i 107 K.p.a. Wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i w nauce prawa, że rozstrzygnięcie zawarte w decyzji administracyjnej musi być sformułowane w taki sposób, by możliwe było następnie wykonanie decyzji dobrowolnie lub przy zastosowaniu środków egzekucji administracyjnej (por. K.p.a. z Komentarzem B. Adamiak, J. Borkowski, C.H. Beck, W-wa 2000 r., str. 446). Rozstrzygnięcie (osnowa decyzji) musi być zatem tak sformułowane, aby nie było wątpliwości, nawet po latach, czego ono dotyczyło. Decyzja z dnia 22 września 2000 r. nakazująca skarżącym rozbiórkę nadbudowy budynku mieszkalnego w swej osnowie jest bardzo ogólnikowa oraz mało konkretna i zdaniem Sądu nie określa precyzyjnie istoty rozstrzygnięcia, a więc najważniejszego elementu decyzji. Z punktu widzenia adresata tej decyzji jak i organu egzekucyjnego może powodować to liczne wątpliwości co do zakresu nakazanej rozbiórki. Dodatkowo pogłębiać może te wątpliwości ogólnikowość uzasadnienia decyzji. Podkreślić przy tym należy, że przedmiot decyzji administracyjnej wynika z jej osnowy i uzasadnienia, a nie z załączników, których nie można interpretować dowolnie w oderwaniu od treści decyzji. Precyzyjne sformułowanie osnowy decyzji jest szczególnie istotne w decyzjach z zakresu Prawa budowlanego, kiedy decyzja dotyczy konkretnego obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego, wymagającego opisania i określenia położenia w jednostkach fizycznych (m, cm). Te same uwagi należy odnieść do całości postępowania wyjaśniającego, a w szczególności do zasad sporządzania protokołów z konkretnych czynności dowodowych (rozdział 4 K.p.a.). W dalszym toku postępowania organ administracji powinien zatem precyzyjnie określić część obiektu, która podlegać ma rozbiórce oraz rozważyć, czy w świetle zmian wprowadzonych do ustawy Prawo budowlane orzeczenia nakazu rozbiórki będzie obligatoryjne. Z uwagi na wskazane wyżej naruszenia przepisów postępowania, a w szczególności art. 7, 77 § 1 i 107 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) i w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. Ponadto na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzygnął, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. Ponieważ art. 97 § 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nakazuje stosować dotychczasowe przepisy o wpisie i innych kosztach sądowych w sprawach, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, to wobec uwzględnienia skargi Sąd zasądził koszty postępowania na rzecz skarżącego na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.).