II SA/Gd 2904/00

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Ireneusza K. na decyzję Wojewody P. z dnia 17 października 2000 r. (...) w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego i zbiornika na ścieki - oddala skargę. Decyzją z dnia 28 sierpnia 2000 r. Wójt Gminy O. na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane oraz na mocy porozumienia pomiędzy Kierownikiem Urzędu Rejonowego w S.-G. a Radą Gminy w O. w sprawie prowadzenia przez organy Gminy O. niektórych spraw z zakresu administracji rządowej należących do właściwości Kierownika Urzędu Rejonowego w S.-G. oraz na podstawie art. 104 Kpa, odmówił udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w miejscu istniejącego budynku mieszkalnego i zbiornika na ścieki na terenie działki oznaczonej geodezyjnie nr 243/01, położonej we wsi J., obręb geodezyjny W. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Ireneusz K. złożył wniosek w sprawie udzielenia zezwolenia na budowę budynku zlokalizowanego w miejscu istniejącego przeznaczonego do rozbiórki. Zgodnie z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy O. zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy z dnia 30.10.1991 r., teren przedmiotowej działki stanowi siedlisko z gruntem przeznaczonym pod uprawy polowe. W dniu 14.03.2000 r. Wójt Gminy O. wydał decyzję o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego - jednorodzinnego i zbiornika na ścieki na terenie działki nr 243/1. Od decyzji tej odwołała się Prakseda K. podnosząc, że przysługuje jej służebność osobista i nie wyraża zgody na budowę nowego budynku w miejscu istniejącego. W następstwie odwołania decyzją z dnia 28.04.2000 r. Wojewoda P. uchylił w całości tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W dniu 31.05.2000 r. Wójt Gminy O. postanowieniem zobowiązał Ireneusza K. do uzupełnienia złożonej dokumentacji w postaci pozwolenia na rozbiórkę istniejącego budynku mieszkalnego, załączając dokumentację o jakiej mowa w art. 33 ust. 4 prawa budowlanego, chyba, że są zachowane warunki określone w art. 31, wówczas zgłoszenia, w którym należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonania oraz wykazania, zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 6 prawa budowlanego, że zabezpieczył interes osób trzecich tj. Praksedy K. w związku z przysługującą jej służebnością osobistą mieszkania. Nadto został zobowiązany do złożenia aktualnego wypisu i wyrysu z ewidencji gruntów, na podstawie którego można ustalić strony postępowania. W odpowiedzi na to inwestor złożył pismo wraz z dwoma egzemplarzami projektu budowlanego przedmiotowego budynku z aktualnym wypisem oraz wyrysem z ewidencji gruntów i zgłoszeniem zamiaru rozbiórki istniejącego domu mieszkalnego, którą zamierzał przeprowadzić w maju 2001 r. W piśmie Ireneusz K. zarzucił, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 6 prawa budowlanego Prakseda K. nie posiada prawa osoby trzeciej. Organ wskazał, że wyliczenie zawarte w tym przepisie jest jedynie przykładowym wyliczeniem warunków, które muszą być spełnione by nastąpiła realizacja przesłanki w postaci ochrony interesów osób trzecich. Zasada wyrażona w art. 7 Kpa nakazuje brać pod uwagę inne normy prawa materialnego, w tym przypadku prawa cywilnego. Zgłoszona przez inwestora deklaracja , że zabezpieczy interes uprawnionej przez wybudowanie, przed rozpoczęciem rozbiórki przy istniejącym budynku, części planowanego do wybudowania budynku wraz z pokojem o powierzchni 41,04 m2, w którym będzie mogła zamieszkać Prakseda K. nie stanowi dostatecznego zabezpieczenia jej interesu. Do takiej oceny skłania fakt, że złożyła ona odwołanie od decyzji o pozwoleniu na budowę. Odwołanie od tej decyzji wniósł Ireneusz K. domagając się uchylenia decyzji Wójta w całości i orzeczenie o istocie sprawy przez udzielenie mu pozwolenia na budowę. Odwołujący zarzucił naruszenie prawa materialnego, art. 5 ust. 1 pkt 6 prawa budowlanego, polegające na jego błędnej wykładni przez uznanie, że decyzja Wójta Gminy O. o pozwoleniu na budowę, naruszała interes prawny Praksedy K. jako osoby trzeciej w związku z przysługującym jej prawem do korzystania z istniejącego budynku mieszkalnego oraz prawa procesowego w postaci przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów przez pominięcie dowodów zawnioskowanych przez inwestora i braku uzasadnienia dla odmowy wiarygodności oświadczeniom inwestora; odwołujący się zarzucił, że nie została rozpoznana istota sprawy przez oparcie rozstrzygnięcia na nietrafnym zarzucie Praksedy K., jakoby naruszono jej uzasadnione interesy jako osoby trzeciej. Nadto zarzucił niezgodność ustaleń faktycznych z materiałem dowodowym przez przyjęcie, że inwestor nie uzasadnił podstawy prawnej swojego roszczenia. Uzasadniając swoje odwołanie, Ireneusz K. podniósł, że zobowiązanie go, by zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 6 prawa budowlanego wykazał, że zabezpieczył interes Praksedy K. w związku przysługującą jej służebnością mieszkania jest działaniem bezprawnym; prawo budowlane traktując o naruszeniu interesów osób trzecich, ma na myśli naruszenie konkretnych przepisów np. warunków technicznych lub norm obowiązujących w budownictwie. Odwołujący się podniósł, że nie otrzymał odwołania Praksedy K. od decyzji Wójta udzielającej pozwolenia na budowę przez co nie mógł złożyć odwołania od tej decyzji. W sposób nieuzasadniony organ odmówił wiarygodności twierdzeniom odwołującego się, że przekwateruje on Praksedę K. do nowo wybudowanego pomieszczenia stosując tym samym dowolność przy dokonywaniu oceny dowodów - odwołanie złożone przez nianie jest dowodem niechęci do takiej propozycji ale przejawem żalu do jej rodziny z powodu tego, że sprzedała przekazane im gospodarstwo rolne. Decyzją z dnia 17 października 2000 r. Wojewoda P. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji, organ II instancji przywołał dotychczasowy przebieg postępowania i wskazał, że Prakseda K. udowodniła, że planowana inwestycja narusza jej interes jako osoby trzeciej zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy prawo budowlane, gdyż z odpisu księgi wieczystej wynika, że przedmiotowa nieruchomość jest obciążona służebnością mieszkania na rzecz małżonków K. W świetle tych okoliczności należy uznać, że inwestor ma jedynie ograniczone prawo do dysponowania istniejącym budynkiem mieszkalnym w miejscu którego lokalizuje inwestycję. Organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 7 Kpa organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mogą nie brać pod uwagę innych, niż techniczno-budowlane norm prawa materialnego, w przedmiotowej sprawie - prawa cywilnego, jeżeli z zebranego materiału dowodowego wynika, iż może dojść do naruszenia jego norm przez pozbawienie osoby trzeciej przysługującej jej służebności osobistej mieszkania. Proponowane przez inwestora rozwiązanie dotyczące przeniesienia Praksedy K., bez jej zgody, do mającego powstać przed rozbiórką istniejącego budynku części planowanej inwestycji nie zabezpiecza w ocenie organu jej interesu - inwestor nie posiada bowiem jeszcze pozwolenia na budowę planowanej inwestycji, a poza tym zamierzona część budynku nie stanowi funkcjonującej samodzielnie całości - jest to jedynie pokój mieszkalny bez we, łazienki czy też kuchni, brak także zaopatrzenia tejże części w media niezbędne do funkcjonowania tego budynku jako samodzielnego lokalu mieszkalnego. Przeniesienie Praksedy K. do innego budynku wiąże się z modyfikacją przysługującej jej służebności osobistej mieszkania, która dotyczy konkretnego budynku; taka modyfikacja może nastąpić tylko za zgodą zainteresowanej. Od decyzji tej skargę do sądu wniósł Ireneusz Krupa podnosząc zarzuty tożsame z zarzutami zawartymi w odwołaniu od decyzji I instancji. Skarżący zarzucił ponadto, że Prakseda K. nie korzysta z całego budynku, jak twierdzą organy, ponieważ nie żyje jej mąż, któremu przysługiwała także służebność, a poza tym część budynku bezprawnie zajmuje jej córka z dziećmi; jeśli posiadająca prawo służebności uważa, że przeniesienie do nowego budynku narusza jej prawa, to powinna wystąpić do sądu powszechnego. Skarżący podniósł, że posiada -jako właściciel nieruchomości - prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i nie jest ono uzależnione od zgody Praksedy K. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i obciążenie strony skarżącej kosztami postępowania. W uzasadnieniu odpowiedzi organ powołał argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji, podnosząc ponadto, że stanowisko organu znajduje oparcie w poglądach doktryny i orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którymi "przekroczenie w projekcie budowlanym ograniczeń co do sposobu zagospodarowania nieruchomości, wynikających z umów, jest równoznaczne z brakiem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i skutkuje odmową pozwolenia na budowę". Zdaniem organu zarzuty skarżącego nie wpływają na ocenę legalności decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Kontrola sądu administracyjnego polega na badaniu legalności wydawanych przez organy administracji publicznej orzeczeń w kontekście prawidłowości zastosowania prawa materialnego i przestrzegania przepisów postępowania administracyjnego. Inwestor ubiegający się o pozwolenie na budowę musi spełnić, zgodnie z art. 32 ust. 4 ustawy prawo budowlane, dwa podstawowe warunki: posiadać ważną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeśli jest ona wymagana zgodnie z przepisami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i wykazać się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zgodnie z definicją tego pojęcia zawartą w art. 3 pkt 11 wskazanej ustawy. Definicja ustawowa nakazuje rozumieć prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jako tytuł prawny do nieruchomości wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Skarżący jest właścicielem nieruchomości rolnej stanowiącej działkę gruntu zabudowaną budynkiem mieszkalnym, garażem, piwnicą i drewnikiem, objętej księgą wieczystą Kw 37201 Wydziału Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w S.-G. Nieruchomość ta została obciążona służebnością osobistą na rzecz małżonków Praksedy i Ksawerego K. polegającą na prawie korzystania z całego budynku mieszkalnego, garażu, piwnicy i drewnika. Źródłem służebności była umowa przekazania gospodarstwa rolnego zawarta w formie aktu notarialnego 18 kwietnia 1990 r. służebność została ujawniona w dziale III księgi wieczystej Kw 37201. Nietrafne jest stanowisko skarżącego, że po śmierci Ksawerego K., zakres służebności przysługujący Praksedzie K. uległ jakiemukolwiek ograniczeniu czy zmianie - zakres służebności osobistej związany jest z konkretną osobą, na rzecz której prawo to ustanowiono, wygasa najpóźniej z chwilą śmierci uprawnionego ale nie innych osób, którym przysługiwało nawet w takim samym zakresie. Słusznie organ II instancji przyjął, że skarżący jako inwestor ma ograniczone prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - jego prawo własności jest bowiem ograniczone prawem Praksedy K. wynikającym z obciążenia nieruchomości służebnością. Najczęściej źródłem powstania służebności jest umowa, która jest skuteczna jeśli właściciel nieruchomości oświadczył w formie aktu notarialnego ojej ustanowieniu, nie jest niezbędny wpis w księdze wieczystej, choć z oczywistych względów dokonanie go leży w interesie osoby uprawnionej. Możliwa jest zmiana treści służebności w drodze umowy zgodnie np. z art. 290 par. 3 Kc i art. 297 Kpc. Brak zgody Praksedy K. na planowaną inwestycję jest niewątpliwie przeszkodą do wydania pozwolenia na budowę. Zabezpieczenie jej interesu w sprawie musi nastąpić zgodnie z przepisami kodeksu cywilnego dotyczącymi ograniczonych praw rzeczowych i kwestię tę przed sądem powszechnym, w braku porozumienia stron, musi rozwiązać skarżący - przed tym rozwiązaniem organ administracji nie będzie miał podstaw do pozytywnego rozpatrzenia wniosku o pozwolenie na budowę. W tym kontekście argumenty skarżącego dotyczące jakości pomieszczeń, które mogą stanowić lokum dla uprawnionej na czas inwestycji nie mają żadnego znaczenia w sprawie. Rozbiórka obecnie istniejących budynków stanowić będzie faktyczną likwidację budynków, co do których przysługuje służebność osobista polegająca na korzystaniu z nich w nieograniczonym zakresie, wybudowanie nowego domu nie odtworzy automatycznie uprawnionej tej służebności mieszkania w stosunku do całego nowego obiektu. Świadomość uprawnionej, w braku porozumienia stron, stanowi oczywistą przeszkodę do zaakceptowania planów inwestycyjnych skarżącego, zrozumiałą dla organów rozstrzygających w sprawie. Jak wynika z cytowanego przepisu art. 3 ust. 11 ustawy prawo budowlane siła prawa przysługującego Praksedzie K. jest na tyle istotna, że mogłaby ona sama starać się o pozwolenie na budowę wykazując w określonym zakresie własne prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W tym aspekcie twierdzenia skarżącego, że nie ma ona uzasadnionego interesu prawnego, by występować w sprawie nie znajdują żadnego uzasadnienia. Podstawą prawną do rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie o pozwolenie na budowę jest nie spełnienie przez inwestora warunku z art. 32 pkt 4 ppkt 2 ustawy prawo budowlane, co jest wymogiem dalej idącym niż przepisy art. 5 ustawy mające charakter zasad ogólnych, służących do interpretacji innych norm ustawy. Na brak nieograniczonego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane powoływał się wprost organ II instancji czyniąc tę przeszkodę istotnym elementem uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia. Pozostałe zarzuty skarżącego, w szczególności proceduralne dotyczące postępowania po uchyleniu pierwszej decyzji Wójta i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia tj. postępowania poprzedzającego wydanie decyzji pierwszej instancji, nie miały znaczenia dla przedmiotowego postępowania, które nie naruszało przepisów procesowych, w szczególności przez ograniczenie praw którejkolwiek ze stron. Mając na uwadze powyższe argumenty, legalność rozstrzygnięć organów obu instancji, Sąd, na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym z dnia 11 maja 1995 r., oddalił skargę.