II SA/Gd 2919/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Kostka, Sędziowie Sędzia WSA Tamara Dziełakowska (spr.), Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz, Protokolant Diana Wojtowicz, po rozpoznaniu w dniu 12 października 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi E. N. na decyzję Wojewody z dnia 27 września 2002 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia udziału w kosztach utrzymania i eksploatacji urządzeń wodnych uchyla zaskarżoną decyzję. Starosta decyzją z dnia 18 grudnia 2000 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 20 ust. 1, art. 21, art. 22, art. 24, art. 53 ust. 1 i 2, art. 55 ust. 1, art. 82 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 24 października 1974 roku Prawo wodne (Dz.U. nr 38, poz. 230 z późno zm.) oraz art. 104 i art. 107 kodeksu postępowania administracyjnego udzielił E. N. i J. B. pozwolenia wodnoprawnego na piętrzenie wód rzeki Janki w km 10+650 w miejscowości K. L. za pomocą jazu piętrzącego, dla potrzeb młyna wodnego w m. K. L. i stawów rybnych w m. K., M. i D. oraz udzielił E. N. pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód z rzeki Janki. Jednocześnie w decyzji ustanowiono E. N. głównym użytkownikiem ( "zakładem głównym" ) budowli piętrzącej, określając jego zobowiązania w związku z eksploatacją młyna i jazu. Termin ważności pozwoleń wodnoprawnych ustalono do dnia 31.12.2010. W punkcie 6 w/w decyzji zobowiązano J. B. do udziału w kosztach utrzymania i eksploatacji jazu piętrzącego w wysokości 50 %. Uzasadniając rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 6 decyzji organ wskazał, iż zgodnie z przepisem art. 24 ust. 2 Prawa wodnego urządzenia wodne służące do wspólnego korzystania z wody utrzymuje zakład główny, pozostałe zakłady uczestniczą w kosztach tego utrzymania. Zgodnie z tym przepisem zobowiązano więc współużytkownika J. B. do partycypacji w kosztach utrzymania jazu piętrzącego. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia wniósł J. B. żądając zmiany decyzji w punkcie 6. W uzasadnieniu podniósł, iż procentowy udział w kosztach powinien wynikać z proporcji korzystania z wody dyspozycyjnej z rzeki Janki. Według przedłożonych przez odwołującego się wyliczeń, jego udział w kosztach utrzymania urządzeń powinien wynosić 20 %, zamiast ustalonego w decyzji 50% udziału. Po rozpoznaniu odwołania Wojewoda decyzją z dnia 27 września 2002 roku, nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego uchylił zaskarżoną decyzję w punkcie 6, dotyczącym ustalenia udziału stron w kosztach utrzymania i eksploatacji urządzeń wodnych i umorzył postępowanie w tym zakresie. W uzasadnieniu organ wskazał, iż Starosta oparł swoją decyzję na operacie wodnoprawnym, który nie zwierał szczegółowej analizy dotyczącej kwestii kosztów utrzymania i eksploatacji urządzeń wodnych, odnoszonych przez strony korzyści ani podstawy dokonania procentowego podziału tych kosztów. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, iż organ pierwszej instancji nie dokonał szczegółowej analizy ekonomicznej, nie wysłuchał argumentów stron, nie przeprowadził dyskusji ani nie ustalił w tym zakresie stanowisk stron. W uzasadnieniu decyzji wskazano ponadto, iż aktualnie obowiązująca ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne ( Dz. U. Nr 115, poz. 1229 z późn.zm. ), wprowadza szereg zmian w zarządzaniu wodami, opłatami za korzystanie z wód i roli jaką spełnia pozwolenie wodnoprawne. Między innymi ustawa ta w art. 123 ust. 2 wskazuje, że pozwolenie wodnoprawne nie rodzi praw do nieruchomości i urządzeń wodnych koniecznych do jego realizacji oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich przysługujących wobec tych nieruchomości i urządzeń. Wprowadza też, w art. 20 ust. 1 nową jakość prawną w zakresie konieczności zawierania umów notarialnych na użytkowanie gruntów pokrytych wodami państwowymi, w związku z użytkowaniem urządzeń wodnych należących do Skarbu Państwa. Artykuł 130 ust. 4 ustawy Prawo wodne przewiduje natomiast obowiązek ustalania umową udziału stron w kosztach, w przypadku wspólnego korzystania z pozwolenia wodnoprawnego. W związku z powyższym, w tym stanie faktycznym i prawnym należało orzec jak w sentencji decyzji. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożył E. N. wnosząc o uchylenie decyzji Wojewody i utrzymanie w mocy decyzji Starosty w całości. Skarżący wskazał, iż organ I instancji podejmując decyzję w spornej kwestii dotyczącej udziału w kosztach utrzymania i eksploatacji urządzeń wodnych uwzględnił decyzję Naczelnika Miasta i Powiatu ważną do dnia 24 maja 2005 roku, w której to decyzji warunkiem uzyskania przez Z. B. (ojca J. B.) pozwolenia wodnoprawnego na pobór wody z rzeki Janki była 50 % partycypacja w kosztach utrzymania urządzeń. We wcześniejszych decyzjach Wojewody z 1987 i 1993 roku dotyczących podziału kosztów remontu urządzeń piętrzących także jest mowa o 50 - procentowym udziale Z. B.. Ponadto, skarżący zarzucił organowi błędną wykładnię art. 130 pkt 4 nowej ustawy Prawo wodne podnosząc, iż wskazany przepis dotyczy rozliczenia opłat za korzystanie ze środowiska oraz administracyjnych kar pieniężnych a nie kosztów utrzymania urządzeń wodnych. Zdaniem skarżącego, z treści art. 128 ust. 2 pkt 4 Prawa wodnego wynika, iż obowiązek udziału w kosztach utrzymania urządzeń wodnych określa pozwolenie wodnoprawne a nie umowa stron. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto wskazał, że ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, która zgodnie z art. 204 ma zastosowanie w niniejszej sprawie, nie przewiduje możliwości orzekania w pozwoleniu wodnoprawnym o rozdziale kosztów eksploatacji i utrzymania urządzeń wodnych, służących wspólnej eksploatacji, pomiędzy współkorzystających z tych urządzeń. Natomiast o treści pozwolenia wodnoprawnego rozstrzyga właśnie art. 128, wskazując między innymi, w ustępie 2 pkt 3, na możliwość ustalenia w pozwoleniu obowiązków: cyt. "wykonania robót lub uczestniczenia w kosztach utrzymania wód, stosownie do zwiększenia tych kosztów w wyniku realizacji tego pozwolenia", a więc na rzecz zarządcy wody, administrującego wodą w imieniu Skarbu Państwa, a nie pomiędzy współużytkowników. Wskazując na komentarz do Prawa wodnego autorstwa J. S. organ wskazał, iż podstawą rozliczeń zakładów mających wspólne pozwolenie wodnoprawne z tytułu kosztów utrzymania urządzeń wodnych jest umowa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Skarga jest zasadna. Rozpoznawana sprawa dotyczy udziału dwóch zakładów w kosztach utrzymania i eksploatacji urządzenia wodnego tj. jazu pietrzącego. Na wstępie należy wskazać, iż w toku postępowania odwoławczego nastąpiła zmiana stanu prawnego. Z dniem 1 stycznia 2002 r. weszła w życie ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne ( Dz. U. Nr 115, poz. 1229 z późno zm. ), która uchyliła ustawę z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne (art. 219). W tej sytuacji organ II instancji, zgodnie z art. 204, obligowany był rozpoznać sprawę w oparciu o nowy stan prawny w odniesieniu do kwestii będącej przedmiotem sprawy. Przytoczone w uzasadnieniu organu II instancji przepisy art. 123 ust. 2, art. 20 ust. 1 i art. 130 ust. 4, obowiązującego w dacie wydania decyzji Prawa wodnego, w ogóle nie dotyczą kwestii związanych z przedmiotem sprawy. Przepisy te nie regulują ani treści pozwolenia wodnoprawnego ani nie dotyczą zasad ponoszenia kosztów utrzymania urządzeń wodnych z których korzysta kilka zakładów. Niewątpliwie uzasadnienie decyzji organu II instancji nie odpowiada art. 107 § 3 kpa już chociażby z tego względu, iż organ zaniechał wskazania przyczyn z powodu których umorzył postępowanie. Dopiero z odpowiedzi na skargę można wysnuć wniosek, iż organ umorzył postępowanie uznając je za bezprzedmiotowe. Zdaniem organu, obowiązujące przepisy nie dają możliwości ustalania w pozwoleniu wodnoprawnym zasad podziału kosztów związanych z utrzymaniem urządzeń wodnych, gdyż zgodnie z przepisem art. 130 ust. 4 Prawa wodnego kwestie te powinny zostać rozstrzygnięte umową. Zdaniem Sądu pogląd ten jest błędny a rozstrzygnięcie wydane na tej podstawie wadliwe. Art. 128 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne określa treść pozwolenia wodnoprawnego. Ustęp l tego przepisu określa obligatoryjną treść pozwolenia. Natomiast ustęp 2 wskazuje: "w razie potrzeby w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się obowiązek:" i przepis enumeratywnie wylicza poszczególne obowiązki, które powinny być zamieszczone w pozwoleniu w razie stwierdzenia takiej potrzeby. Zgodnie z art. 128 ust. 1 pkt 7 w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się w szczególności m. in. obowiązki wobec innych zakładów posiadających pozwolenie wodnoprawne. W myśl art. 128 ust. 2 pkt 3 ustawy w razie potrzeby w pozwoleniu wodnoprawnym dodatkowo ustala się obowiązek wykonania robót lub uczestniczenia w kosztach utrzymania urządzeń wodnych. stosownie do odnoszonych korzyści. Należy zauważyć, iż przepis ten zasadniczo nie różni się od przepisu art. 24 ustawy Prawo wodne z 1974 roku, który był podstawą wydania decyzji przez organ I instancji. Przepis ten obligował pozostałe zakłady do uczestniczenia w kosztach utrzymania urządzeń wodnych stosownie do rozmiaru uprawnień. W jednym i drugim przypadku wysokość udziału zakładów w kosztach utrzymania urządzenia wodnego uzależniona była więc od rozmiaru uzyskiwanych korzyści. Różnica w uregulowaniach prawnych w zakresie tejże kwestii dotyczy wyłącznie obligatoryjności zamieszczenia w pozwoleniu takiego obowiązku. Zdaniem Sądu, sformułowanie "w razie potrzeby w pozwoleniu wodnoprawnym dodatkowo ustala się obowiązek" oznacza, iż organ udzielający pozwolenia w każdym przypadku powinien rozważyć potrzebę zamieszczenia w pozwoleniu wodnoprawnym dodatkowych obowiązków wskazanych w art. 128 ust.2 Prawa wodnego. Potrzebę taką niewątpliwie stanowi sam fakt korzystania z urządzenia wodnego przez kilka zakładów chyba, że kwestia ta jest uregulowana w innych pozwoleniach wodnoprawnych, którymi legitymują się zakłady współkorzystające z urządzeń. Okoliczność ta powinna być jednak każdorazowo zbadana przez organ w toku postępowania i wynikać jednoznacznie z treści uzasadnienia decyzji. Błędne jest zatem twierdzenie organu drugiej instancji, iż obowiązujące w czasie wydawania decyzji przepisy nie dawały podstaw do rozstrzygania w pozwoleniu wodnoprawnym kwestii związanych z udziałem zakładów w kosztach utrzymania urządzeń wodnych lecz przewidywały obowiązek ich ustalania umową stron. Przepis art. 130 ust. 4 Prawa wodnego wskazany przez organ odwoławczy dotyczy rozliczeń między zakładami posiadającymi wspólne pozwolenie wodnoprawne w przedmiocie opłat za korzystanie ze środowiska oraz administracyjnych kar pieniężnych ponoszonych na podstawie ustawy i nie ma on żadnego związku z przedmiotową sprawą. W postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istniejącego w sprawie stosownie do art. 7 i 77 § 1 kpa.. W niniejszej sprawie organ nie wyjaśnił należycie wszystkich okoliczności. Jak wynika z lektury akt administracyjnych i zawartego w nich operatu wodnoprawnego, decyzją Naczelnika Miasta i Gminy z dnia 24 maja 1975 r., nr [...] udzielono Z. B. pozwolenia wodnoprawnego na pobór wody z rzeki Janki. W punkcie 3 decyzji zobowiązano Z. B. do m. in. partycypowania 50 % w kosztach utrzymania urządzenia piętrzącego, jazu i grobli od strony łąki oraz koryta rzeki 400 m powyżej i 400 m. poniżej jazu. Jak wynika z tej decyzji pozwolenie wodnoprawne na pobór wody powierzchniowej wydane zostało na okres lat 30. W niniejszej sprawie organ nie wyjaśnił, czy J. B. w zakresie poboru wody z rzeki Janki legitymuje się właśnie tym pozwoleniem z 1975 r. wydanym dla Z. B., czy pozwolenie to w zakresie punktu 3 nie uległo zmianie oraz czy w tej sytuacji w świetle nowych uregulowań prawnych zachodziła potrzeba ustalania w pozwoleniu obowiązku wynikającego z art. 128 ust. 2 pkt 3 Prawa wodnego, czy też stosownie do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego zaistniały podstawy do zmiany rozstrzygnięcia w tym zakresie. Z akt sprawy oraz z uzasadnienia decyzji nie wynika, aby niniejsza sprawa była pod tym kątem badana. Wskazane wyżej naruszenie przez organ prawa materialnego i przepisów postępowania uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270).