II SA/Gd 292/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant: Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 19 września 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie robót budowlanych oddala skargę. W postępowaniu wszczętym na wniosek A. K. w sprawie zamontowania przez H. i S. Ż. zadaszenia na elewacji budynku przy ul. [...] w [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r., [...], wydaną na podstawie przepisu art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust.1 pkt 2, art. 83 ust. 1 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. orzekł o braku podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Organ I instancji ustalił, że pod koniec maja 2006 r. H. i S. Ż. wykonali nad tarasem przynależnym do mieszkania nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...] zadaszenie z płyt poliwęglanowych na konstrukcji z profili stalowych. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że przedmiotowa inwestycja została wykonana bez wymaganej ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Montaż zadaszenia nie został wymieniony w art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego i tym samym nie został zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia. W trakcie realizacji robót, inwestor złożył do Wydziału Architektoniczno - Budowlanego Urzędu Miasta zawiadomienie o zamiarze budowy, które dokonane z naruszeniem przepisu art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego - po rozpoczęciu robót budowlanych, i stanowiło czynność nieskuteczną. Organ nadzoru budowlanego wskazał, iż z przedłożonego przez inwestora orzeczenia technicznego wynikało, iż stan techniczny wykonanego zadaszenia jest bardzo dobry, nie zagraża bezpieczeństwu ludzi i mienia oraz pozwala na jego bezpieczną eksploatacją zgodnie z przeznaczeniem. Wobec powyższego organ orzekł o braku podstaw do wydania decyzji na podstawie przepisu art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. W odwołaniu od tej decyzji A. K. podniosła zarzut jej nieważności oraz błędną wykładnię przepisu art. 51 Prawa budowlanego. Odwołująca się wskazała, że przedmiotowe zadaszenie zamocowano do spodniej części balkonu i zewnętrznej ściany budynku za pomocą śrub stalowych, ingerując w jej lokal mieszkalny jak i nieruchomość wspólną. Zarzuciła ona, iż w związku usankcjonowaniem samowoli budowlanej, pozbawiona została możliwości udziału w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę i ochrony jej interesu prawnego. A. K. powołując się na art. 32 ust. 2 Prawa budowlanego, wskazała na brak zgody współwłaścicieli nieruchomości na realizację inwestycji, zgodnie bowiem z przepisami ustawy o własności lokali nadbudowa lub przebudowa nieruchomości, stanowiąca czynność przekraczającą zwykły zarząd, wymaga uchwały współwłaścicieli danej nieruchomości. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] r. [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, iż sporne zadaszenie zostało wykonane samowolnie bez wymaganego pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego zasadnie zatem podjął procedurę wynikającą z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Wobec prawidłowego wykonania robót, zgodnie ze sztuką budowlaną, warunkami technicznymi i normami, zasadne było stwierdzenie braku podstaw do nałożenia na inwestora obowiązku wykonania czynności lub robót w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Organ odwoławczy wskazał, iż wbrew zarzutowi odwołania, zgoda pozostałych współwłaścicieli na przedmiotową inwestycję byłaby wymagana jedynie w sytuacji, gdyby inwestor wystąpił do właściwego organu z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę, ponieważ jedynie w tym postępowaniu winien on, zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, wykazać się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ wskazał, iż kwestie naruszenia zasad współposiadania przedmiotowej nieruchomości w obecnym stanie sprawy mogą zostać rozstrzygnięte jedynie przed sądem powszechnym w ramach powództwa cywilnego. A. K. wniosła skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Skarżąca podniosła zarzuty naruszenia art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez nienakazanie rozbiórki robót budowlanych, naruszenia art. 32 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez zalegalizowanie prac pomimo braku tytułu prawnego do dokonania prac budowlanych i naruszenia art. 22 ust. 2 w związku z art. 22 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz. U. Nr 80 z 2000 r, poz. 903 ze zm.) poprzez legalizację samowoli budowlanej pomimo zgody na przebudowę części wspólnej, jaką jest elewacja budynku. W uzasadnieniu, skarżąca wskazała, iż zamocowanie zadaszenia nastąpiło do ściany zewnętrznej budynku na wysokości jej lokalu oraz częściowo do dolnej części konstrukcji balkonu przynależnego do jej lokalu. Prace te wykonano bez zgody skarżącej oraz zgody wspólnoty mieszkaniowej na przebudowę elewacji. Skarżąca zarzuciła, iż inwestorzy winni uzyskać pozwolenie na budowę po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, w którym skarżąca mogłaby, zgodnie z przepisem art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego chronić swój interes prawny. Zdaniem skarżącej postępowanie administracyjne w danej sprawie jak i prace budowlane prowadzono niezgodnie z obowiązującymi przepisami, bez uwzględnienia interesów stron postępowania, zaś decyzje zapadły z pominięciem konieczności posiadania prawa do dysponowania nieruchomością przez inwestora oraz z naruszeniem prawa własności wspólnoty mieszkaniowej. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje: Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Organ administracji wszczynając na wniosek skarżącej postępowanie w sprawie samowoli budowlanej polegającej na wykonaniu zadaszenia na elewacji budynku ustalił, iż wykonane roboty wymagały w świetle art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.), zwanej dalej ustawą, pozwolenia na budowę, wykonane prace nie doprowadziły do powstania obiektu budowlanego ani jego części, w związku z czym w sprawie znajdowały zastosowanie przepisy art. 51 ustawy. Zarzuty skargi sformułowane jako zarzuty naruszenia art. 51 ust. 1 ustawy poprzez nienakazanie rozbiórki robót budowlanych, art. 32 ust. 2 ustawy poprzez zalegalizowanie prac pomimo braku tytułu prawnego do nieruchomości oraz art. 22 ust. 2 w związku z art. 22 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.) wobec braku zgody wspólnoty na przebudowę części wspólnej, jaką jest elewacja budynku, sprowadzają się do zakwestionowania stanowiska organu odwoławczego, iż działając w trybie art. 51 ustawy organ administracji nie bada tytułu prawnego do dysponowania przez inwestora nieruchomością. Organ odwoławczy wskazał, iż kwestia ta podlegałaby badaniu jedynie w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, w którym inwestor zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy winien złożyć oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, natomiast po wykonaniu robót, kwestie naruszenia współposiadania nieruchomości mogą zostać rozstrzygnięte jedynie przed sądem cywilnym. Stanowisko takie zostało wyrażone w orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W wyrokach z dnia 11 sierpnia 2005 r. sygn. akt. VII SA/Wa 1682/04 ( LEX nr 190760) oraz 9 marca 2005 r. sygn. akt IV SA 5200/03 (LEX nr 189015) Sąd ten stwierdził, że żądanie przedłożenia dokumentu stwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością w trybie art. 51 prawa budowlanego jest niezasadne, a wykorzystanie do celów budowlanych cudzej nieruchomości w sytuacji przewidzianej w tym przepisie może rodzić jedynie roszczenia właściciela do inwestora o charakterze cywilnoprawnym. W ocenie Sądu, zarzut skargi dotyczący błędnej interpretacji art. 51 ust. 1 ustawy zasługuje na uwzględnienie. Ustawodawca nie sformułował w treści przepisu art. 51 ustawy w sposób bezpośredni obowiązku badania przez organ nadzoru budowlanego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zdaniem Sądu, systemowa i celowościowa wykładnia normy zawartej w tym przepisie prowadzi jednak do wniosku, iż w sytuacji gdy postępowanie prowadzone na podstawie art. 51 ustawy dotyczy robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia (art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy) inwestor winien wykazać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Obowiązek taki wynika nadto z konieczności badania przez organ administracji zaistnienia przesłanek art. 51 ust. 1 pkt 1-3 ustawy i podjęcia decyzji odnośnie zastosowania trybu przewidzianego w art. 51 ust. 1 pkt 1 bądź trybu przewidzianego w punkcie 2 albo 3 tego przepisu i konstrukcji tego przepisu, który nie zawiera pełnej regulacji w zakresie przesłanek zastosowania poszczególnych trybów. Przepisy prawa budowlanego w rozdziale 4 zatytułowanym "Postępowanie poprzedzające rozpoczęcie robót budowlanych" regulują tryb uzyskiwania pozwolenia na budowę oraz tryb zgłoszenia organowi zamiaru wykonanie określonych robót budowlanych. Z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy wynika, że pozwolenia na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy określając wymogi formalne wniosku o pozwolenie na budowę, ustawodawca wskazał, że do wniosku tego należy dołączyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Podobnie w art. 30 ust. 2 ustawy określającym wymogi zgłoszenia, wprowadzono wymóg dołączenia takiego oświadczenia. Z przepisów powyższych wynika, iż ustawodawca nałożył na inwestora, zamierzającego zrealizować roboty budowlane, pozostające w sferze zainteresowania organów administracji, obowiązek wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Badanie przez organy nadzoru budowlanego tytułu prawnego do nieruchomości wynika z konieczności respektowania wyrażonej w art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasady ochrony własności, znajdującej konkretyzację w przepisach art. 222-231 kodeksu cywilnego oraz konieczności zapewnienia spójności systemu prawa – rozwiązań przyjętych w prawie administracyjnym i prawie cywilnym. Rozwiązanie takie sprzyja poczuciu bezpieczeństwa prawnego i kształtowaniu zaufania obywateli do opartych na przepisach prawa działań organów władzy, w tym przypadku organów administracji oraz sądów powszechnych, których rozstrzygnięcia nie powinny być ze sobą sprzeczne. Zaniechanie badania przez organy administracji tytułu prawnego do nieruchomości na etapie postępowania poprzedzającego rozpoczęcie robót budowlanych, prowadziłoby do wydania pozwolenia na budowę, której legalność w istotnej kwestii zgodności z przepisami prawa cywilnego dotyczącymi ochrony własności, nie byłaby przez organ administracji oceniana. Mogłoby to często prowadzić do wydania przez sąd cywilny na podstawie przepisów o ochronie własności, nakazu rozbiórki obiektu wybudowanego legalnie w świetle przepisów prawa budowlanego na podstawie pozwolenia na budowę, bądź nakazu rozbiórki obiektu, odnośnie którego organ nadzoru budowlanego orzekł o legalizacji samowoli budowlanej. . Zasada badania tytułu prawnego do nieruchomości konsekwentnie została przez ustawodawcę przyjęta także w toku postępowania przewidzianego w art. 48-49b ustawy, dotyczącego samowoli budowlanej, które ma na celu ocenę czy obiekty lub ich części wybudowane bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia mogą zostać zalegalizowane, czy też winny podlegać rozbiórce. Z art. 48 ust. 3 pkt 2 i ust. 4 w związku z art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy wynika, iż w przypadku wybudowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia na budowę, organ w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych nakłada obowiązek przedstawienia oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a niespełnienie tego obowiązku skutkuje wydaniem nakazu rozbiórki. Podobnie w art. 49 b ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy przewidziano nałożenie na inwestora obowiązku przedłożenia dokumentów, o których jest mowa w art. 30 ust. 2, w tym oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i sankcję rozbiórki w przypadku niezrealizowania tego wymogu. Analiza powyższych unormowań prowadzi zatem do wniosku, iż na gruncie przepisów prawa budowlanego przyjęto zasadę, zgodnie z którą organy mają obowiązek badania tytułu prawnego do nieruchomości, na której realizowane są roboty budowlane wymagające pozwolenia lub podlegające zgłoszeniu, a brak takiego tytułu uniemożliwia zarówno uzyskanie pozwolenia na budowę i skutecznego zgłoszenia, jak i zalegalizowanie budowy obiektu lub jego części wykonanego bez pozwolenia lub zgłoszenia. W ocenie Sądu brak jest uzasadnionych podstaw do odstąpienia od tej zasady w przypadku wykonania bez pozwolenia lub zgłoszenia, innych niż przewidziane art. w art. 48 ust. 1 i art. 49 b ust. 1 robót budowlanych, które nie doprowadziły do powstania obiektu budowlanego lub jego części, a wolą ustawodawcy nie było przyjęcie takiego rozwiązania. Prowadzenie postępowania odnośnie takiej samowoli budowlanej odbywa się na podstawie art. 50-51 ustawy. Art. 50 ust. 1 ustawy stanowi, iż w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 i art. 49 b ust. 1, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Zgodnie z art. 51 ust. 1 ustawy, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Z analizy treści art. 50 ust. 1 ustawy wynika, że poddano w nim regulacji szereg zupełnie odmiennych stanów faktycznych. Tryb ten znajduje zastosowanie zarówno do postępowań, których celem jest ocena wykonanych samowolnie robót budowlanych, robót wykonanych z naruszeniem przesłanek zgłoszenia bądź warunków pozwolenia na budowę jak również robót nie mających w ogóle charakteru samowoli budowlanej. Wprowadzenie jednolitego dla wszystkich przypadków wyszczególnionych w art. 50 ust. 1 pkt 1-4 ustawy obowiązku wykazywania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jak to przyjęto w art. 48 ust. 3 pkt 2 i art. 49 b ust. 2 pkt 1 ustawy, nie byłoby zatem celowe. W sytuacji wykonania robót budowlanych na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 ustawy oraz w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach (art.50 ust. 1 pkt. 3 i 4) badanie tytułu prawnego do nieruchomości, na której zrealizowano roboty odbyło się już na etapie zgłoszenia lub wydania pozwolenia na budowę i nakładanie takiego obowiązku w toku postępowania prowadzonego w trybie art. 50-51 ustawy z reguły byłoby zbędne. Natomiast w sytuacji wykonywania robót w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (art. 51 ust. 1 pkt 2), stanowiących roboty budowlane nie wymagające zgłoszenia ani pozwolenia, wskazać należy, iż ich realizacja co do zasady pozostawałaby poza zakresem zainteresowania organu nadzoru budowlanego, gdyby nie sposób wykonywania tych robót wprowadzający stan zagrożenia. W takim przypadku prowadzone na podstawie art. 50-51 ustawy postępowanie nie ma w ogóle charakteru legalizacji samowoli budowlanej. Badanie wymogów niezbędnych do wydania pozwolenia na budowę lub wymogów zgłoszenia – w tym prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie byłoby wówczas uzasadnione. Odmiennej oceny należy natomiast dokonać w przypadku przewidzianym w art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy t.j. wykonywania robót budowlanych bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Zdaniem Sądu, w takiej sytuacji istnieje konieczność badania tytułu prawnego do nieruchomości inwestora, tak jak to ma miejsce w pozostałych, przewidzianych ustawą, przypadkach realizacji robót budowlanych bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Wniosek taki wynika z celu tego uregulowania tożsamego z celem art. 48 i 49 b ustawy i wykładni systemowej, zakładającej spójność i racjonalność uregulowań aktu prawnego. Wskazać należy, iż w przypadku wykonania robót budowlanych bez pozwolenia lub zgłoszenia, postępowanie dotyczące samowoli budowlanej ma na celu sprawdzenie zaistnienia zasadniczych warunków jakie inwestor musiałby spełnić przy uzyskaniu pozwolenia lub dokonując zgłoszenia. Do wymogów takich należą m. in. zgodność inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego bądź ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodność inwestycji z przepisami w tym techniczno–budowlanymi oraz posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wszystkie te kwestie zostały przez ustawodawcę bezpośrednio uregulowane w treści art. 48 ust. 2 pkt 1 i 4 i art. 49 b ust. 1 i 3 ustawy, które to przepisy wyraźnie precyzują, iż w przypadku niespełnienia tych wymogów organ ma obowiązek wydać decyzję o nakazie rozbiórki. Przepisy art. 48 i 49 b ustawy formułują zatem przesłanki orzeczenia nakazu rozbiórki. Konstrukcja art. 51 ust. 1 ustawy jest inna. W treści art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy wskazano jedynie, iż organ winien nakazać zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Niewątpliwie zastosowanie przez organ nadzoru budowlanego dyspozycji art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy wymaga dokonania oceny, czy w sprawie znajdzie zastosowanie ta norma przewidująca sankcję rozbiórki, czy też organ winien nałożyć na stronę obowiązki przewidziane w art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy. Art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy nie wskazuje w ogóle przesłanek orzeczenia przewidzianego w nim nakazu rozbiórki. Prowadzi to do wniosku, iż przepis ten nie stanowi samoistnej, wyczerpującej regulacji w zakresie w nim wskazanym. Zastosowanie tego przepisu wymaga zatem interpretowania jego treści w powiązaniu z innymi normami prawnymi określającymi wymogi, jakie winny być spełnione, aby zalegalizowanie robót wykonanych bez pozwolenia lub zgłoszenia było możliwe. Wymogi te wynikają z przepisów regulujących uzyskanie pozwolenia na budowę i dokonanie zgłoszenia i określających kiedy zezwolenie na budowę nie może być wydane, bądź kiedy organ wnosi sprzeciw od zgłoszenia. Przepis art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy wskazuje, iż pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu kto złożył oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a z przepisu art. 30 ust. 2 ustawy wynika, iż organ wnosi sprzeciw w razie nie przedłożenia w zakreślonym terminie takiego oświadczenia. W ocenie Sądu, brak jest uzasadnionych podstaw do uznania, iż w toku postępowania prowadzonego w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych, które nie doprowadziły do powstania obiektu budowlanego lub jego części, organ może nakazać ich rozbiórkę jedynie w sytuacji gdy naruszają one przepisy techniczno-budowlane w stopniu uniemożliwiającym ich doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem, winien natomiast zalegalizować roboty naruszające prawo własności nieruchomości, bądź, co z uwagi na charakter robót zaistnieć może wyjątkowo, naruszające ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego. Ograniczenie takie nie wynika z treści przepisu art. 51 ust. 1 ustawy i brak jest podstaw do jego wprowadzenia w oparciu o inne normy ustawy. Przeciwnie, z jej uregulowań wynika konieczność badania tych kwestii, jako warunkujących zalegalizowanie samowolnie wykonanych robót budowlanych. Podkreślić należy, iż przeciwna interpretacja treści art. 51 ustawy, prowadziłaby do sytuacji, w której osoba dokonująca samowoli budowlanej pozostawałaby w sytuacji korzystniejszej od osoby ubiegającej się zgodnie z prawem o wydanie pozwolenia lub dokonującej zgłoszenia, z uwagi na możliwość legalizacji robót mimo braku prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pozostających w sprzeczności z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. Takie rozwiązanie przynosiłoby nieuzasadnioną korzyść osobie łamiącej przepisy prawa i zachęcało obywateli do nierespektowania jego nakazów prawa, co naruszałoby wartość jaką jest umacnianie poszanowania prawa. W ocenie Sądu, organ nadzoru budowlanego stosując art. 51 ust. 1 ustawy winien dokonać ustalenia okoliczności istotnych dla zastosowania tego przepisu, w tym prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w ramach wynikającego z art. 7 i 77 k.p.a. obowiązku wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Dopiero dokonanie takich ustaleń umożliwi podjęcie przez organ nadzoru budowlanego decyzji o możliwości legalizacji robót lub nakazu ich rozbiórki. Wskazać należy, iż zebranie materiału dowodowego w tym przypadku nie może odbyć się na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy przewidującego nakaz dokonania określonych czynności, bowiem przepis ten dotyczy wykonania pewnych czynności faktycznych mających na celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem (np. wykonanie odpowiednich zabezpieczeń w sytuacji wykonywania robót w sposób zagrażający bezpieczeństwu). Mimo zasadności zarzutu skarżącej odnośnie błędnej interpretacji treści art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W toku postępowania przed organem I instancji inwestorzy wykazali bowiem prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a decyzja organu odwoławczego mimo błędnego uzasadnienia w tym zakresie odpowiada prawu. Sporne zadaszenie wykonane zostało na ścianie zewnętrznej budynku, w którym wyodrębniono samodzielne lokale mieszkalne. Ściana ta stanowi nieruchomość wspólną budynku w rozumieniu art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.), zgodnie z którym nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Za nieruchomość wspólną uznaje się m. in. dach, fundamenty, mury oddzielające poszczególne wyłączone ze wspólnej własności lokale i mury zewnętrzne. Kwestią budzącą wątpliwości jest status balkonów znajdujących się na elewacji budynku. Balkon jako element architektoniczny znajdujący się na ścianie zewnętrznej budynku stanowi element elewacji. Zaliczenie balkonu do nieruchomości wspólnej, zależy od okoliczności konkretnej sprawy, oceny konstrukcji balkonu oraz pełnionych funkcji. Nieruchomością wspólną, która nie służy wyłącznie do użytku właścicieli poszczególnych lokali, są te części budynku, które a contrario służą właścicielom różnych lokali, zarówno w ramach tej samej funkcji (np. ogólnodostępne klatki schodowe czy loggie) jak również te części budynku, które służą właścicielom różnych lokali w ramach innych funkcji. Przykładowo, strop budynku jako poziomy element konstrukcyjny oddzielający poszczególne kondygnacje stanowi nieruchomość wspólną, nie służy on bowiem do użytku właściciela jednego lokalu, gdyż oddziela lokale położone nad sobą. Mimo, iż dla jednego lokalu strop stanowi sufit a dla drugiego podłogę, i z każdej z tych funkcji korzysta wyłącznie właściciel jednego lokalu, strop jest nieruchomością wspólną. W budynku zamieszkiwanym przez skarżącą, balkony poszczególnych lokali mieszkalnych umieszczone są nad sobą, płyty nośne balkonów stanowiąc oparcie podłogi balkonów pełnią jednocześnie funkcję zadaszenia balkonów znajdujących się niżej. (dowód: fotografie w aktach administracyjnych II instancji) Te elementy architektoniczne elewacji nie służą zatem wyłącznie do użytku właściciela lokalu korzystającego z balkonu, korzyść z nich odnosi bowiem także właściciel lokalu położonego poniżej, dla którego stanowią one zadaszenie, przed opadami deszczu i śniegu. Podobnie jak części stropowe budynku oddzielające lokal położony niżej od lokalu położnego wyżej, płyta balkonu położonego nad balkonem znajdującym się niżej służy do użytku właścicieli obu lokali. Jest to dodatkowo widoczne w przypadku zabudowania przez właściciela jego balkonu, tak jak to ma miejsce w przypadku zabudowy balkonu przez skarżącą, gdy płyta balkonu znajdującego się powyżej stanowi sufit pomieszczenia powstałego wskutek zabudowania balkonu. Nadto, w ocenie Sądu, takie elementy balkonów jakimi są betonowe płyty nośne stanowią części składowe muru zewnętrznego budynku (art. 47 § 2 k.c.), a więc części nieruchomości wspólnej. Nie mogą być one bowiem od niego odłączone bez uszkodzenia ściany zewnętrznej budynku albo bez uszkodzenia płyty balkonowej. W sytuacji wydzielenia w budynku odrębnych lokali powstaje kilka odrębnych nieruchomości – poszczególne lokale mieszkalne stanowiące odrębne nieruchomości i nieruchomość będąca przedmiotem współwłasności (art. 46 § 1 k.c.). Ściana zewnętrzna budynku nie jest elementem nieruchomości stanowiących odrębne lokale, lecz elementem tej nieruchomości, która jest nieruchomością wspólną. Betonowa płyta balkonu stanowiąca część składową ściany należy zatem do nieruchomości wspólnej. Za zaliczeniem takich elementów budynku do nieruchomości wspólnej przemawiają, zdaniem Sądu, także względy związane z konstrukcyjnym bezpieczeństwem budynku. Zgodnie z art. 22 ust. 2 i ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz. U. Nr 80 z 2000 r, poz. 903 ze zm.) inwestorzy winni dysponować zgodą wspólnoty na przebudowę nieruchomości wspólnej. Inwestorzy złożyli oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Przedłożyli uchwałę zawierającą podpisy akceptujące złożony przez inwestorów wniosek oraz oświadczenie zarządu o podjęciu przez wspólnotę uchwały o wyrażeniu zgody na dokonanie zabudowy daszku w drodze indywidualnego zbierania głosów (dowód akta administracyjne organu I instancji). Z informacji skarżącej o wielkości i ilości lokali wynika, iż podpisy wyrażające zgodę na zabudowę złożyli współwłaściciele dysponujący ponad 50% udziałów. Za wyrażeniem zgody na zabudowę glosowało bowiem 14 właścicieli lokali przy 20 lokalach o wielkości 96 i 63 m 2. Mimo braku informacji o ilości lokali poszczególnej wielkości, wniosek taki wynika z faktu, iż przy przyjęciu najbardziej niekorzystnego dla inwestorów założenia, że za uchwałą wypowiedzieli się wyłącznie właściciele małych lokali, istnieje wymagana większość dla powzięcia uchwały (63 x 14 + 96 x 6 = 1458 ogólna liczba udziałów, 63 x 14=882 liczba udziałów za powzięciem uchwały, co stanowi ponad 60 % z 1458) Uchwała ta podjęta w trybie indywidualnego zbierania głosów (art. 23 ust. 1 ustawy o własności lokali) jest skuteczna, zgodnie bowiem z art. 23 ust. 2 tej ustawy uchwały zapadają większością głosów właścicieli lokali liczoną według ilości udziałów. Skarżąca przyznała na rozprawie fakt zbierania przez członka zarządu podpisów w sprawie wyrażenia zgody na zabudowę, podniosła natomiast zarzut, iż ona nie wyraziła zgody na wykonanie zabudowy, a z uchwałą zapoznała się dopiero w aktach administracyjnych. Argumenty te nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem podjęcie uchwały nie wymaga wyrażenia zgody wszystkich współwłaścicieli w tym skarżącej, a brak zawiadomienia skarżącej o podjęciu uchwały, nie podważa faktu istnienia uchwały. Skarżąca, twierdząc, iż podjęta uchwała narusza jej interesy, mogła na podstawie art. 25 ustawy o własności lokali zaskarżyć uchwałę do sądu powszechnego. Zarzuty w tym zakresie nie podlegają rozpatrzeniu przez organ administracji, właściwym do ich rozpoznania jest bowiem sąd cywilny. Reasumując wskazać należy, iż wykonanie przedmiotowych robót budowlanych wbrew stanowisku skarżącej nie wymagało jej zgody. Wobec pozytywnego stanowiska wspólnoty mieszkaniowej, wyrażającego zgodę na wykonanie robót na nieruchomości wspólnej, skarżąca nie może kwestionować prawa właścicieli położonego niżej lokalu do wykonania przedmiotowego zadaszenia. Skarżąca mimo, iż jej zgoda nie była konieczna na realizację robót posiada przymiot strony postępowania w sprawie przedmiotowych robót wykonanych bez pozwolenia na budowę. Określając krąg uczestników tego postępowania, z uwagi na jego charakter zmierzający do zalegalizowania lub rozbiórki robót wymagających pozwolenia na budowę, uwzględnić należy uregulowanie art. 28 ust. 2 prawa budowlanego, zgodnie z którym stroną w postępowaniu o pozwolenie na budowę jest m. in. właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu. Skarżąca jako właścicielka lokalu, którego ścianę zewnętrzną stanowi cześć nieruchomości wspólnej, na której wykonano roboty budowlane, posiadała przymiot strony tego postępowania. Podniesiony przez skarżącą zarzut naruszenia jej interesu prawnego, przez załatwienie sprawy w drodze legalizacji samowoli budowlanej nie zasługuje na uwzględnienie. Wbrew stanowisku skarżącej, w przypadku wykonania robót bez pozwolenia na budowę nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, w którym skarżąca mogłaby mieć przymiot strony postępowania, a przepis art. 32 ust. 4a ustawy stanowi, iż nie wydaje się pozwolenia na budowę, w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1 ustawy, a więc bez pozwolenia na budowę. W takim przypadku zastosowanie znajdują natomiast, w zależności od charakteru wykonanych robót, przepisy art. 48 -51 ustawy wprowadzające sankcję rozbiórki wykonanych robót bądź dopuszczające możliwość ich legalizacji. W ocenie Sądu rozstrzygnięcie organu nadzoru budowlanego stwierdzające brak podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 ustawy odpowiada prawu. W niniejszej sprawie brak było bowiem podstaw do nakazania rozbiórki robót na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy, bądź nakazania stronie dokonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 2). Aczkolwiek przepis art. 51 ustawy nie przewiduje takiej formy zakończenia prowadzonego w sprawie samowoli budowlanej postępowania, zdaniem Sądu organ administracji może podając takie rozstrzygnięcie wnioskując a contrario o braku podstaw do zastosowania nakazu przewidzianego w przepisie. Jako alternatywną formę zakończenia takiego postępowania należałoby rozważyć wydanie decyzji o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Jednak zdaniem Sądu, w sytuacji wykonania robót bez wymaganego pozwolenia, postępowanie administracyjne w tej sprawie nie jest bezprzedmiotowe. Co do zasady celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy przez wydanie decyzji, rozstrzygającej ją co do istoty. Przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie art. 51 ustawy jest ocena możliwości legalizacji wykonanych robót. W przypadku możliwości takiej legalizacji bez konieczności nakładania na stronę jakichkolwiek obowiązków przewidzianych w art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy, postępowanie prowadzone w sprawie samowoli budowlanej winno zatem doprowadzić do wydania decyzji stwierdzającej brak konieczności zastosowania art. 51 ust. 1 z uwagi na fakt, iż wykonane bez pozwolenia na budowę roboty spełniają wszystkie wymogi ich zalegalizowania. Nadto wskazać należy, iż niniejsza sprawa wszczęta została na wniosek skarżącej, wniosek ten winien być zatem merytorycznie rozpoznany. Brak podstaw do uwzględnienia żądania wniosku nie świadczy o bezprzedmiotowości prowadzonego postępowania. Decyzja o umorzeniu postępowania, która zamyka drogę do wydania decyzji merytorycznej, z istoty swej zachowuje walor neutralności w kwestii oceny stosunku prawnoadministracyjnego. Decyzja, w której organ po ustaleniu stanu faktycznego, dokonuje oceny istnienia przesłanek wydania decyzji i stwierdza brak podstaw do uwzględnienia wniosku, jest w istocie decyzją co do istoty sprawy, a nie decyzją formalnoprocesową i winna przybrać formę rozstrzygnięcia merytorycznego Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.