II SA/Gd 293/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Przybielski Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Kowalczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2010 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej sprawy ze skargi J. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 18 lutego 2009 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia w sprawie uzgodnienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia oddala skargę. Skarżąca J. J. wniosła skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 18 stycznia 2009 r., którym stwierdzono niedopuszczalność jej zażalenia na postanowienie Starosty z 4 listopada 2008 r. Z akt sprawy oraz twierdzeń stron wynika następujący stan faktyczny sprawy. W trakcie postępowania z wniosku A Spółki z o.o. w S. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji, polegającej na budowie w L. przy ul. K. na działkach nr [...], [...] i [...] stacji paliw płynnych, Starosta postanowieniem z 25 września 2008 r., powołując się na art. 48 ust. 2 pkt 1 oraz art. 378 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. 129 z 2006 r., poz. 902 ze zm.), odmówił uzgodnienia projektu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację tej inwestycji. W dniu 4 listopada 2008 r. Starosta wydał postanowienie, którym uzgodnił projekt decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację tej inwestycji, zastrzegając, że hałas przenikający do środowiska, związany z funkcjonowaniem stacji paliw, należy ograniczyć do dopuszczalnego poziomu. W postanowieniu tym stwierdzono też, że traci ważność postanowienie z 25 września 2008 r. Z uzasadnienia postanowienia wynika, że organ administracji zmienił stanowisko na skutek oględzin terenu inwestycji w dniu 29 października 2008 r. Oba wskazane postanowienia były doręczane jedynie, określonemu w nich jako wnioskodawca, Burmistrzowi oraz, do wiadomości, Inspektorowi Sanitarnemu. W dniu 26 listopada 2008 r. wpłynęła do Starostwa Powiatowego skarga skarżącej w sprawie niedoręczenia jej postanowienia z 4 listopada 2008 r., w której twierdziła, że jest stroną postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji, polegającej na budowie stacji pali na działkach nr [...], [...] i [...] w L. przy ul. K. (pismo z 24 listopada 2008 r.). W dniu 19 grudnia 2008 r. Starosta, powołując się na art. 28 i art. 106 k.p.a., wydał postanowienie, którym zmienił postanowienie z 4 listopada 2008 r. "w części dotyczącej stron i uznania za stronę Pani J. J. (...) oraz Pana D. J.". W uzasadnieniu tego postanowienia odwołano się do skargi skarżącej w sprawie nieuznania jej za stronę postępowania w sprawie uzgodnienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji. W aktach brak dowodu doręczenia D. J. oraz J. J. postanowienia z 19 grudnia 2008 r. oraz z 4 listopada 2008 r., jednakże zostały złożone zażalenia przez J. J. (z dnia 18 stycznia 2009 r.) oraz D. J. (z dnia 30 grudnia 2008 r.) na postanowienie z 4 listopada 2008 r., w których wskazano, że postanowienie to zostało im doręczone odpowiednio 5 stycznia 2009 r. oraz 23 grudnia 2008 r. Po przekazaniu zażaleń Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu organ ten postanowieniem z 18 lutego 2009 r. stwierdził niedopuszczalność zażalenia J. J., zaś postanowieniem z 30 stycznia 2009 r. niedopuszczalność zażalenia D. J. Motywy obu postanowień są takie same. Wskazano w nich, że 15 listopada 2008 r. weszła w życie ustawa z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. nr 199, poz. 1227), którą uchylono dotychczasowe przepisy dotyczące postępowania w sprawie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, uregulowano to postępowanie na nowo i w art. 153 unormowano zagadnienia przejściowe, stanowiąc, że do spraw wszczętych na podstawie dotychczasowych przepisów i niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się te dotychczasowe przepisy, z tym że na postanowienia wydane w tych sprawach m.in. przez starostów, nie przysługuje zażalenie. Dalej wskazano, że postępowanie prowadzone przez Burmistrza w sprawie z wniosku A Spółki z o.o. w S. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, polegającego na budowie stacji paliw w L. przy ul. K., zostało wszczęte przed wejściem w życie powołanej ustawy oraz że przed wejściem w życie tej ustawy wydano postanowienie zaskarżone zażaleniem, ale zażalenie zostało wniesione już po zmianie stanu prawnego. W związku z tym stwierdzono, że Kolegium jest zobowiązane stosować obowiązujący stan prawny, ten zaś, jak stanowi o tym powołany art. 153 ustawy z 3 października 2008 r., nie przewiduje zażaleń od postanowień starosty. Przed przekazaniem zażaleń Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu sporządzono w Starostwie Powiatowym postanowienie z 12 stycznia 2009 r. oraz zawiadomienie z tej samej daty, dotyczące uchylenia w wyniku wznowienia postępowania postanowienia Starosty z 4 listopada 2008 r., które postały w aktach niepodpisane. W tych okolicznościach skarżąca wniosła skargę do Sądu administracyjnego, w której zarzuciła naruszenie: - art. 153 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez jego zastosowanie do zażalenia na postanowienie wydane przed wejściem w życie tego przepisu, - art. 106 § 5 k.p.a. przez jego niezastosowanie, - art. 134 k.p.a. przez błędne jego zastosowanie, polegające na zastosowaniu tego przepisu, mimo że zażalenie nie było niedopuszczalne, - art. 7, art. 77 oraz art. 81 k.p.a. przez błędne ich zastosowanie, polegające na braku ustaleń dotyczących podstaw wniesienia zażalenia i nieprawidłowym uznaniu, że zażalenie jest niedopuszczalne, - art. 7 w zw. z art. 79 § 1 i art. 10 k.p.a., polegające na tym, że organ odwoławczy nie uznał, iż organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie dowodowe z pominięciem skarżącej, co miało polegać na niezawiadomieniu jej o oględzinach przeprowadzanych w dniu 29 października 2008 r., - art. 7 w zw. art. 10 k.p.a., polegające na tym, że organ odwoławczy nie uznał, iż organ pierwszej instancji uniemożliwił skarżącej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów, - art. 6, art. 7, art. 8 oraz art. 80 k.p.a., polegające na tym, że organ odwoławczy nie uznał, iż organ pierwszej instancji bezpodstawnie uznał za możliwe ograniczenie uciążliwości planowanej inwestycji jedynie do terenu tejże inwestycji, - art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez błędne jego zastosowanie, polegające na niewskazaniu faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na jakich się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności. Uzasadniając skargę skarżąca twierdziła, że możliwość wniesienia zażalenia należało oceniać według przepisów obowiązujących w chwili wydania postanowienia z 4 listopada 2008 r. Ponadto skarżąca podnosiła w uzasadnieniu skargi zarzuty dotyczące postanowienia o uzgodnieniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji. Na rozprawie skarżąca dodatkowo zarzuciła naruszenie art. 235 k.p.a., twierdząc, że organ powinien był jej skargę z 24 listopada 2008 r., zgodnie z tym przepisem, uznać za podanie o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem z 4 listopada 2008 r., wznowić postępowanie i uchylić to postanowienie. Potwierdzeniem słuszności twierdzeń skarżącej w tym zakresie miały być, jak twierdziła, postanowienie z 12 stycznia 2009 r. o uchyleniu postanowienia z 4 listopada 2008 r. w wyniku wznowienia postępowania oraz zawiadomienie z 12 stycznia 2009 r. o wznowieniu postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniosło o oddalenie skargi. W sprawie udział zgłosiła Prokurator Prokuratury Apelacyjnej w Gdańsku, która wniosła o oddalenie skargi. Rozpoznając skargę Sąd zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Trafnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że zgodnie z art. 153 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w postępowaniach, które z mocy ustępu pierwszego tego artykułu, nadal toczą się na podstawie uchylonych tą ustawą przepisów ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska, nie służy zażalenie na postanowienie starosty o uzgodnieniu warunków realizacji przedsięwzięcia. Zamysł ustawodawcy zawarty w powołanym przepisie jest jasny. W dotychczasowym stanie prawnym na takie postanowienie, zgodnie z art. 106 § 5 k.p.a., zażalenie służyło. Zgodnie z obecnym stanem prawnym, jeżeli jest przeprowadzana ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do wydania tej decyzji uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska i do uzgodnienia tego nie stosuje się art. 106 § 5 k.p.a. (art. 77 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 7 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko). Ustawodawca zatem w art. 153 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko połączył z dotychczasowym trybem postępowania, do którego prawo zachowały podmioty, które biorą udział w postępowaniach wszczętych przed wejściem w życie tej ustawy (art. 153 ust. 1), pewne elementy nowej procedury, mianowicie kompetencje nowo powstałych organów, jakimi są Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska i regionalni dyrektorzy ochrony środowiska (zdanie drugie art. 153 ust. 1) oraz ograniczenie możliwości zaskarżania rozstrzygnięć organów współdziałających (art. 153 ust. 2). Powoduje to, że organy administracji, w tym przypadku Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając po wejściu w życie powołanego art. 153 (od 15 listopada 2008 r.) są zobowiązane ten przepis stosować, w tym, jak by wynikało z jego gramatycznej wykładni, także wtedy, gdy postanowienie zostało wydane przed dniem 15 listopada 2008 r. Takie uregulowanie, będące niekiedy i właśnie w rozpoznawanej sprawie – co należy podkreślić - podstawą pozbawienia strony możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie wydane w czasie, gdy taki środek zaskarżenia służył, rodzi pytanie czy jest ono zgodne z Konstytucją RP, w szczególności wynikającym z jej art. 2 zakazem retroakcji, czy też tę zasadę narusza, co mogłoby być podstawą do prokonstytucyjnej wykładni tego przepisu i uznania, że dotyczy on tylko postanowień wydanych po wejściu w życie ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, a więc po dniu 14 listopada 2008 r. Oceniając powołany przepis pod tym kątem Sąd uznał, że taka wykładnia nie jest uzasadniona. Zasada dwuinstancyjności nie jest zasadą absolutną. W art. 78 Konstytucji przewidziano możliwość wprowadzenia wyjątków od prawa zaskarżenia decyzji wydanej w pierwszej instancji. Co więcej wprowadzony poprzez art. 153 ust. 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko wyjątek nie polega na wyłączeniu możliwości zaskarżenia decyzji, lecz postanowienia wydanego w postępowaniu zmierzającym do wydania nadal zaskarżalnej do organu drugiej instancji decyzji. Zatem strona takiego postępowania nie będzie pozbawiona możliwości podniesienia zarzutów wobec takiego niezaskarżalnego postanowienia, gdyż znajdzie zastosowanie reguła zawarta w art. 142 k.p.a., w którym stanowi się, że postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Powołany przepis daje możliwość podniesienia w odwołaniu od decyzji zarzutów wobec wydanych w toku postępowania postanowień, na które nie służyło zażalenie, niezależnie od tego, czy postanowienie takie wydaje ten sam organ, który wydaje decyzję załatwiającą sprawę co do istoty. Ustawa w tym zakresie nie wprowadza bowiem żadnych ograniczeń. Zatem skoro według art. 78 Konstytucji ustawy mogą wprowadzać ograniczenia w prawie zaskarżania decyzji organu pierwszej instancji oraz skoro niezaskarżalność postanowienia organu współdziałającego w wydaniu decyzji zażaleniem nie pozbawia możliwości zaskarżenia tego postanowienia w odwołaniu od decyzji, to nie narusza konstytucyjnego zakazu nieretroakcji unormowanie, w którym ustawodawca pozbawia prawa wniesienia zażalenia od postanowienia, które zostało wydane w czasie, w którym zażalenie przysługiwało. W związku z tym nie ma podstaw do odczytania art. 153 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w sposób inny niż wynika to z wykładni gramatycznej. Prawidłowo zatem przyjęto, że niezależnie od tego, że postanowienie, od którego wniesiono zażalenie, zostało wydane przed wejściem w życie art. 153 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, to zażalenie od niego nie przysługuje. To zaś sprawia, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze trafnie na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. stwierdziło niedopuszczalność wniesionego po wejściu w życie art. 153 powołanej ustawy zażalenia. Wobec powyższego niezasadne okazały się zarzuty skargi naruszenia powołanych przepisów. Jeżeli chodzi o zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów regulujących postępowanie dowodowe i dochodzenie do ustaleń faktycznych (art. 7, art. 77, art. 81 i art. 107 § 3 k.p.a.) wskazać należy, że po pierwsze istotne w sprawie fakty (fakt, że postanowienie z 4 listopada 2008 r. wydano przed wejściem w życie art. 153 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, że zostało ono doręczone na skutek postanowienia z 19 grudnia 2008 r., a więc po wejściu w życie tego przepisu, oraz że tym bardziej po tym zdarzeniu wniesiono od niego zażalenie) nie były kwestionowane, po drugie powołane przepisy kwestionuje się zarzucając nie błąd w ustaleniach faktycznych, lecz prawnych (że błędnie ustalono, iż zażalenie nie przysługuje), co jest nieporozumieniem. Odnosząc się do zarzutów dotyczących postanowienia z 4 listopada 2008 r., w tym dotyczących tego, że nie zapewniono skarżącej właściwego udziału w postępowaniu, w którym je wydano, wskazać należy, że te zarzuty nie są trafne, gdyż to postanowienie, a więc także postępowanie, w którym je wydano, nie jest przedmiotem kontroli Sądu administracyjnego. W końcu odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 135 k.p.a. wskazać należy, że ten zarzut również jest chybiony. Po pierwsze w chwili wnoszenia skargi z 24 listopada 2008 r. postanowienie z 4 listopada 2008 r. nie było już zaskarżalne zażaleniem, a więc nie można było, jak wynika to z art. 126 k.p.a., wznowić postępowania zakończonego tym postanowieniem. Po drugie gdyby nawet tak było jak zakłada skarżąca, to znaczy postanowienie z 4 listopada 2008 r. było w dniu wniesienia skargi z 24 listopada 2008 r. ostateczne, to wniesione później zażalenie też byłoby niedopuszczalne. Ten zarzut zawiera zatem wewnętrzną sprzeczność – nie można z jednej strony twierdzić, że postanowienie było ostateczne, a z drugiej strony wykazywać, że wniesione od niego zażalenie błędnie zostało uznane za niedopuszczalne. Jeżeli natomiast chodzi o postanowienie z 12 stycznia 2009 r. i zawiadomienie z tej samej daty, to nie mają one żądnego prawnego znaczenia, gdyż są to jedynie niepodpisane projekty dokumentów. Być może urzędnicy rozważali wznowienie postępowania, lecz ostatecznie przyjęli inny sposób załatwienia sprawy, co dla zgodności z prawem tego sposobu nie ma znaczenia. Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna i z tego powodu na mocy art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił ją.