II SA/Gd 2932/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 12 października 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi W. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 października 2002 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania oddala skargę. Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 21 stycznia 2002 r., nr [...], odmówił wydania decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania hali sportowej na halę remontowo-produkcyjną zlokalizowaną na działce nr [...] w C. Decyzję wydano na podstawie art. 104 k.p.a. W uzasadnieniu organ wskazał, iż Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 30 listopada 2000 r., nr [...] w trybie odwoławczym uchylił decyzję Wojewody z dnia 22 października 1999 r., nr [...] oraz stwierdził nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 24 czerwca 1997 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na adaptację hali remontowo – produkcyjnej na halę sportową w C. na działce nr [...]. Starosta decyzją z dnia 10 lutego 2000 r., nr [...] udzielił pozwolenia Wójtowi Gminy na użytkowanie budynku przedmiotowej hali. Pomimo kasacji decyzji o pozwoleniu na adaptację hali remontowo-produkcyjnej na halę sportową w obiegu prawnym pozostaje i funkcjonuje nadal decyzja Starosty o pozwoleniu na jej użytkowanie. Nie ma zatem w sprawie zastosowania art. 48 Prawa budowlanego. W związku z powyższym, w opinii organu pierwszej instancji, nie ma podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w celu nakazania Wójtowi Gminy doprowadzenia istniejącego obiektu do stanu poprzedniego. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła W. M., żądając jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazała, iż zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa budowlanego poprzez błędną ich wykładnię. Skarżąca wyjaśniła, iż jej wniosek nie dotyczył zmiany sposobu użytkowania obiektu, lecz nakazania wykonania prac rozbiórkowych w związku z wybudowaniem obiektu bez wymaganego pozwolenia na budowę. W. M. wywodziła, iż bezzasadne jest twierdzenie organu, że nie może on zastosować w niniejszej sprawie art. 48 Prawa budowlanego, bowiem w przypadku ustalenia, iż dany obiekt został wybudowany bez wymaganego przepisami prawa - pozwolenia na budowę, właściwy organ zobligowany jest do podjęcia decyzji o nakazie rozbiórki takiego obiektu. Nie może on skutecznie uchylić się od tego obowiązku z tej przyczyny, że w obrocie funkcjonuje decyzja o pozwoleniu na użytkowanie owego obiektu. Ponadto, w opinii skarżącej, ustawodawca przewiduje tylko jeden wyjątek od zasady obligatoryjnego stosowania art. 48 Prawa budowlanego, a mianowicie art. 49 Prawa budowlanego, który w tym przypadku nie ma jednak zastosowania. Po rozpoznaniu odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 10 października 2002 roku, nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję nie znajdując podstaw prawnych do jej zmiany lub uchylenia. Decyzję wydano na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2000 r. nr 106, poz. 1126 ze zm.). W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż Starosta wznowił postępowanie i decyzją z dnia 22 marca 2002 nr [...], sprostowaną postanowieniem z dnia 12 kwietnia 2002 r., nr [...], uchylił swoją decyzję z dnia 10 lutego 2000 r. nr [...] udzielającą Wójtowi Gminy pozwolenia na użytkowanie budynku hali sportowej na działce nr [...] przy ul. [...] w C. oraz odmówił wydania decyzji udzielającej Wójtowi Gminy pozwolenia na użytkowanie tego budynku. Następnie Starosta kolejną decyzją z dnia 15 kwietnia 2002 r. nr [...] podjętą w trybie art. 132 K.p.a. uchylił w całości swoją wyżej wymienioną decyzję z dnia 22 marca 2002 r. w związku z uchwałą Rady Gminy nr [...] z dnia 16 października 2001 r. ( Dz.Urz.Woj.nr 87, póz. 1135 ) zmieniającą ogólny plan zagospodarowania przestrzennego gminy C., w wyniku której przeznaczeniem podstawowym terenu działek nr [...] i [...] i fragmentu działki nr [...] jest funkcja oświatowa. Zatem nie zakończone jest prowadzone postępowanie wznowieniowe. W związku z powyższym, organ podniósł, że w dalszym ciągu w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja Starosty z dnia 10 lutego 2000 r. o której mowa wyżej, udzielająca Wójtowi Gminy pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku. W opinii organu, brak było zatem podstaw prawnych do wydania nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania hali sportowej na halę remontowo-produkcyjną. Zatem podjęte rozstrzygnięcie przez organ pierwszej instancji należało, w ocenie organu drugiej instancji, uznać za prawnie uzasadnione. W uzasadnieniu wskazano także, że organy nadzoru budowlanego mają obligatoryjny obowiązek zastosować przepis art. 48 Prawa budowlanego tylko w przypadkach stwierdzenia ewidentnej samowoli budowlanej. Natomiast w tym przypadku, inwestor – Wójt Gminy– posiada pozwolenie na użytkowanie, dlatego dopiero po ewentualnym wyeliminowaniu tego pozwolenia, organy nadzoru budowlanego będą mogły podjąć stosowne działania. Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła W. M. żądając uchylenia decyzji organu pierwszej i drugiej instancji. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, iż jej wniosek do organu nie dotyczył zmiany sposobu użytkowania obiektu tzn. przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania lecz dotyczył nakazania wykonania prac rozbiórkowych w związku z przebudowaniem hali w trybie samowoli budowlanej. Organy nadzoru zmieniły cel tego postępowania. Jest to tym bardziej nieuzasadnione bowiem w uzasadnieniu decyzji organy wyraźnie wskazały na brak podstaw do zastosowania art. 48 Prawa budowlanego. Zdaniem skarżącej, niezasadne jest twierdzenie organu o braku podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie art. 48. W najmniejszym stopniu nie powoduje tego istnienie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu. Organ nie może skutecznie uchylić się od wydania decyzji nakazującej rozbiórkę skoro obiekt przebudowany został bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jedyny wyjątek stanowi przepis art. 49 Prawa budowlanego ale w tej sprawie nie zostały spełnione wszystkie konieczne przesłanki do jego zastosowania. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Organ nadto podniósł, iż stwierdzenia, że organ jest zobligowany do zastosowania art. 48 Prawa budowlanego po stwierdzeniu samowoli budowlanej, niezależnie od wydania pozwolenia na użytkowania, jest nie trafny, bowiem istnienie ostatecznego pozwolenia na użytkowanie nie daje możliwości organom nadzoru budowlanego podejmowania działań w trybie nadzoru. Organ nie zgadza się także z zarzutem, iż organ postępowania "przeinaczył" cel postępowania, o który wnioskowała skarżąca, bowiem wniosek strony dotyczył "samowoli budowlanej dokonanej przez Gminę w postaci adaptacji hali remontowo-produkcyjnej na halę sportową w L. (...) bez zatwierdzonego projektu budowlanego i pozwolenia na budowę (adaptację) ..." a więc, w ocenie organu, dotyczył zmiany sposobu użytkowania hali remontowo-produkcyjnej na halę sportową i w tej kwestii podjęte zostało rozstrzygnięcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, iż w myśl przepisów art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1296) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swojej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W związku z zarzutem skarżącej, iż jej wniosek skierowany do organu administracji nie dotyczył zmiany sposobu użytkowania obiektu lecz dotyczył nakazania wykonania prac rozbiórkowych wykonanych w ramach samowoli budowlanej w pierwszej kolejności należało ustalić czego w istocie dotyczył wniosek skarżącej i co było przedmiotem prowadzonego postępowania administracyjnego. Jak wynika z dokonanych w sprawie ustaleń, decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 24 czerwca 1997 r. udzielono Wójtowi Gminy pozwolenia na adaptację hali remontowo – produkcyjnej na halę sportową w C. na działce [...]. Na podstawie tej decyzji inwestor wykonał prace budowlane wskazane w projekcie i ostatecznie zmieniające przeznaczenie obiektu. Starosta decyzją z dnia 10 lutego 2000 r. udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku hali sportowej. Następnie Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 30 listopada 2000 r. stwierdził nieważność decyzji w przedmiocie pozwolenia na adaptację hali. W powyższych okolicznościach do organu nadzoru budowlanego wpłynęło pismo skarżącej W. M. z żądaniem "podjęcia przez organ ustawowych działań w zakresie usunięcia czynności podjętych przez Gminę z rażącym naruszeniem przepisów budowlanych – prowadzenia prac budowlanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę". We wniosku tym wyrażono pogląd, iż stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie pozwolenia na adaptację hali oznacza, iż dokonana adaptacja stanowi samowolę budowlaną i organ winien podjąć czynności zmierzające do usunięcia stanu niezgodnego z prawem. W świetle powyższego odnosząc się do zarzutów skarżącej zawartych w skardze, iż pismo skierowane do organu nie dotyczyło żądania wszczęcia postępowania w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania lecz nakazania wykonania prac rozbiórkowych należy wskazać, iż zarzut ten nie jest zasadny. Analiza treści pisma złożonego do organu wskazuje, iż intencją skarżącej było wszczęcie postępowania związanego z przywróceniem dawnego przeznaczenia hali poprzez, jak ujęła to skarżąca, "nakazanie rozbiórki prac budowlanych". Skarżąca nie domagała się wprost rozbiórki obiektu lecz tego aby organ podjął czynności prawne zmierzające do przywrócenia takiego stanu obiektu i takiego przeznaczenia jaki miał miejsce przed wydaniem decyzji zezwalającej na adaptację tj przywrócenia przeznaczenia produkcyjno – remontowego czyli przywrócenia dawnego sposobu użytkowania . Powyższe potwierdza również stanowisko pełnomocnika skarżącej wyrażone na rozprawie przed sądem. Wobec powyższego należy stwierdzić, iż w tym zakresie organy prawidłowo zakwalifikowały wniosek inicjujący wszczęcie postępowania. W istocie bowiem decyzja odmawiająca wydania decyzji o przywróceniu dawnego sposobu korzystania załatwia sprawę co do meritum. Należy zauważyć, iż pozytywne dla skarżącej załatwienie prowadzonej przez organ sprawy poprzez nakazanie Wójtowi Gminy przywrócenia dawnego sposobu korzystania hali załatwiałoby sprawę w sposób oczekiwany przez skarżącą i zgodny z intencją jej pisma. Treść wydanej decyzji jednoznacznie wyjaśnia skarżącej, iż brak jest podstaw do podjęcia takich działań organu jakich domagała się we wniosku. Ustalenie natomiast, jakiego domagała się skarżąca tj. ustalenie czy określone prace adaptacyjne zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej czy też nie, jest wyłącznie elementem stanu faktycznego sprawy, którego ustalenie ani nie kończy sprawy ani nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty (art. 104 § 1 kpa ). Przepisy prawa materialnego nie przewidują ustalenia takiej okoliczności – decyzją administracyjną. Trudno przyjąć, że skoro w treści wniosku skarżąca domagała się "rozbiórki prac adaptacyjnych" to treść wydanej decyzji powinna zawierać takie sformułowanie. Wniosek skarżącej inicjujący postępowanie i analiza jego treści obligowała organ do "podjęcia ustawowych działań w zakresie usunięcia czynności podjętych przez Gminę z rażącym naruszeniem przepisów budowlanych – prowadzenia prac budowlanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę". Organy zatem prawidłowo zakwalifikowały wniosek skarżącej i w tym zakresie nie naruszyły przepisów prawa. Odnosząc się jednak do treści i formy wydanych w sprawie decyzji należy zauważyć, iż wskazanie przez organ pierwszej instancji jako podstawy prawnej decyzji wyłącznie przepisu art. 104 kpc a przez organ drugiej instancji - art. 138 § 1 pkt 1 oraz przepisów kompetencyjnych, bez wskazania jakichkolwiek przepisów prawa materialnego, jest uchybieniem naruszającym przepis art. 107 § 1 kpa. Uchybienie to jednak nie oznacza, iż decyzje zostały wydane bez podstawy prawnej i nie świadczy o takim naruszeniu przepisów proceduralnych, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżącej dotyczącego niezastosowania przez organy art. 48 Prawa budowlanego należy wyjaśnić, iż w niniejszej sprawie brak było jakichkolwiek podstaw do zastosowania tego przepisu. W myśl art. 48 Prawa budowlanego właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Przepis ten dotyczy obiektów budowlanych będących w budowie lub wybudowanych bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę. A zatem regulacją wyżej wskazanego przepisu są objęte wyłącznie te obiekty budowlane, które powstają lub powstały w wyniku prowadzenia robót budowlanych polegających na budowie. Nie są zaś nim objęte roboty budowlane, które nie są budowami w rozumieniu art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego, a więc prowadzona lub przeprowadzana przebudowa, montaż, remont lub rozbiórka (Komentarz, Z. Cieślik, LEX/el. 2003). Przedmiotem decyzji z dnia 24 czerwca 1997 r. było pozwolenie na adaptację hali remontowo-produkcyjnej, a zatem przeprowadzenie określonych robót budowlanych, a nie wybudowanie nowego obiektu. Należy jednak wskazać, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się jednolity pogląd, że prace budowlane wykonane na podstawie ostatecznej decyzji, która z jakichkolwiek przyczyn okazała się później wadliwa, nie mogą być uznane za samowolę budowlaną. Inwestor bowiem w trakcie wykonywania robót budowlanych działał zgodnie z prawem i posiadaną ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę (wyrok NSA z dnia 31 października 2000r., IV S.A. 1814/98, LEX nr 53393, wyrok NSA z dnia 12 maja 1998r., IV S.A. 1419/96, LEX nr 43264, wyrok NSA z 18 czerwca 1998r., IV SA 1399/96, OSP 2000/4/60). Natomiast odnosząc się do kwestii przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania, Sąd wyjaśnia, iż nie zachodzą przesłanki z art. 71 ust. 3 prawa budowlanego, który stanowi, że w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, o którym mowa w ust. 1, przepisy art. 50 i art. 51 stosuje się odpowiednio. W decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, właściwy organ może nakazać właścicielowi albo zarządcy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. W obrocie prawnym nadal funkcjonuje decyzja z dnia 10 lutego 2000 r. pozwolenie na użytkowanie hali sportowej. A zatem brak jest podstaw do zastosowania zacytowanego wyżej przepisu. W toku postępowania przed sądem skarżąca złożyła pismo z dnia 30 września 2005 r., w którym domagała się uchylenia również decyzji Starosty z dnia 10 lutego 2000 w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie oraz decyzji Wójta Gminy z dnia 12 sierpnia 1996 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki [...] dla inwestycji polegającej na adaptacji hali remontowo – produkcyjnej na halę sportową oraz wniosła o dopuszczenie dowodu z wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2001 r. o sygnaturze akt II SA/Gd 2568/99, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 lutego 2005 r. o sygnaturze akt II SA/Gd 4166/01 i z dnia 15 marca 2005 r. o sygnaturze akt II SA/ Gd 235/02. Na rozprawie w dniu 12 października 2005 r. pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, iż w piśmie z dnia 30 września 2005 r. skarżąca domagała się objęcia kontrolą sądu w niniejszej sprawie wskazanych w piśmie decyzji administracyjnych. Sąd zważył jednak, iż przepis art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ) nie uprawnia Sądu do rozstrzygania w niniejszej sprawie o zgodności z prawem wymienionych w piśmie decyzji. Z uwagi na treść skargi przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego była wyłącznie decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 października 2002 r. oraz, na podstawie art. 135 w/w ustawy, poprzedzająca ją decyzja Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 stycznia 2002 r. Na ocenę tych decyzji nie mają żadnego wpływu rozstrzygnięcia zawarte we wskazanych przez skarżącą wyrokach. Postępowania w sprawach o sygnaturach przywołanych wyżej dotyczyły innych decyzji organów wydanych w innych postępowaniach administracyjnych. Wydane wyroki, choć słuszne i sprawiedliwe, nie mogły mieć jednak wpływu na treść rozstrzygnięcia. W związku z powyższym, Sąd na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.