II SA/Gd 2937/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant – Marta Went po rozpoznaniu w dniu 13 października 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi T. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 listopada 2002 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia 13 marca 2002 r. nr [...]. Decyzją z dnia 13 marca 2002 r. Nr [...] Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej odmówił T. R. przyznania zasiłku okresowego. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 43 ust. 1, art. 3 pkt 5 i 6, art. 4 ust. 1, art. 11 pkt 2, art., 31 ust. 1-4 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (tekst jednol. Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że rodzina wnioskującego spełnia kryteria uprawniające do ubiegania się o przyznanie pomocy z funduszy opieki społecznej, jednak przyznana dotacja budżetowa na 2002 r. nie pozwala na realizację zadań o charakterze fakultatywnym. Ponadto wskazano, że przyznano T. R. zasiłek celowy z przeznaczeniem na naprawę szamba oraz rozpatrując wniosek o przyznanie zasiłku okresowego, mając na uwadze brak środków zaproponowano inną formę pomocy, a mianowicie dożywianie dzieci w szkole. Organ I instancji podkreślił, że rodzina T. R. nieustannie korzysta z pomocy finansowej Ośrodka. Od powyższej decyzji odwołał się T. R., który domagał się przyznania pomocy pieniężnej w wysokości różnicy pomiędzy otrzymywaną rentą a minimum socjalnym przewidzianym stosownymi ustawami. Decyzją z dnia 14 listopada 2002 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy podzielając ustalenia faktyczne i ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu decyzji Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej ponownie podkreślił, że wniosek strony o wypłatę zasiłku okresowego w kwocie stanowiącej różnicę pomiędzy otrzymywaną rentą a minimum egzystencji nie może zostać zrealizowany z uwagi na brak środków przeznaczonych na tę formę pomocy. Ponieważ przyznana dotacja budżetowa na 2002 rok nie pozwala na realizację żądań o charakterze fakultatywnym z tego względu przyznano stronie dwa zasiłki celowe. Organ odwoławczy wskazał, że obowiązkiem organu I instancji jest udzielanie pomocy społecznej wszystkim osobom takiej pomocy wymagającym, jednakże pomoc taka może być przyznana jeżeli odpowiada celom i możliwościom pomocy społecznej (art. 1 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej). Ponadto stwierdzono, że z akt sprawy wynika, iż rodzina odwołującego objęta jest stałą pomocą społeczną w formie finansowej oraz w formie rzeczowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło również, że bezzasadne jest żądanie odwołującego się przyznania zasiłku w określonej wysokości, bowiem zasiłek okresowy ustala się nie w wysokości ale do wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy kryterium dochodowym rodziny, ustalonym zgodnie z art. 4 ust. 1, a dochodem rodziny, nie niżej jednak niż 18,- zł na rodzinę. Wysokość tego zasiłku ustalana jest w tych granicach na zasadzie uznania administracyjnego. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego T. R. ponowił zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji wskazując ponadto, że sytuacja jego rodziny uzasadnia przyznanie stałej pomocy. Uznaniowość przyznania zasiłków skarżący określił jako arogancję. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) właściwym do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, gdyż skarga wniesiona do Naczelnego Sąd Administracyjnego – Ośrodka Zamiejscowego w Gdańsku nie została przez ten Sąd rozpoznana do dnia 1 stycznia 2004 r. Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny nie jest związany zarzutami skargi, wskazaną w niej podstawą prawną ani sformułowanymi w skardze wnioskami. Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji, Sąd stwierdził, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego i poprzedzająca ją decyzja Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej wydane zostały z naruszeniem prawa i z tego powodu nie mogą być utrzymane w obrocie prawnym. Naruszenie prawa będące podstawą uchylenia decyzji polegało na naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 31 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (tekst jednol. Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.) osobom i rodzinom może być przyznany zasiłek okresowy z pomocy społecznej, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód rodziny nie przekracza kryterium dochodowego osoby lub rodziny ustalonego zgodnie z art. 4 ust. 1, a dochody oraz posiadane zasoby pieniężne nie wystarczają na zaspokojenie ich niezbędnych potrzeb, w szczególności - ze względu na długotrwałą chorobę i brak możliwości zatrudnienia. Okolicznością bezsporną jest, że skarżący spełnia kryteria przyznania zasiłku okresowego wynikające z art. 31 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 4 ust. 1 tej ustawy. Art. 2 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej stanowi, iż potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Zasiłek okresowy należy do fakultatywnych form pomocy społecznej, co oznacza, że w odróżnieniu do form obowiązkowych (zasiłek stały, renta socjalna) właściwy organ może, lecz nie musi go przyznać w przypadku ustalenia, że występują przesłanki wymienione w art.31 ust.1 ustawy o pomocy społecznej (vide: uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 listopada 2001 r. sygn. akt SK 15/01 publ. OTK 8/01 poz. 252, stwierdzającego, że przepis art. 31 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej jest zgodny z art. 67 ust. 2 Konstytucji, w którym podkreślono między innymi, że z art. 31 ust. 1 ustawy o pomoc społecznej nie wynika indywidualne roszczenie o przyznanie pomocy w formie przewidzianej tym przepisem; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 1998 r. sygn. akt I SA 748/98 stwierdzający, że zasiłek okresowy nie jest świadczeniem obowiązkowym z pomocy społecznej, a ustawodawca w art. 31 ust. 1 ustawy z 1990 r. o pomocy społecznej przewidział to świadczenie jako fakultatywne, stanowiąc, że zasiłek okresowy "może być przyznany (...)", a nie, że zasiłek przysługuje, jak to zostało uregulowane w art. 27 ust. 1 tej ustawy w odniesieniu do zasiłku stałego). Przedstawiona w tym zakresie ocena prawna organu II instancji jest zatem prawidłowa. Uznaniowość nie oznacza jednak dowolności organu w tym zakresie, zarówno co do rodzaju przesłanek odmowy przyznania zasiłku jak i oceny ich zaistnienia w konkretnym przypadku. Uznanie administracyjne podlega kontroli organu odwoławczego. Organy administracji wskazały, iż powodem odmowy przyznania zasiłku okresowego są aktualne możliwości pomocy społecznej i brak środków na jego wypłatę. Okoliczność ta, co do zasady, zgodnie z art. 2 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej może stanowić przesłankę odmowy przyznania zasiłku okresowego. W decyzji organ winien jednak poczynić ustalenia umożliwiające dokonanie kontroli zaistnienia takiej przesłanki, w przeciwnym razie w istocie powołanie się na ogólnikową formułę braku środków i możliwości pomocy społecznej umożliwiałoby oddalenie wniosku w każdej sytuacji, wyłączając możliwość weryfikacji tak motywowanej decyzji. W zaskarżonej decyzji brak jest ustaleń, umożliwiających dokonanie oceny, iż przyznanie skarżącemu zasiłku w objętym jego wnioskiem okresie przekraczałoby możliwości pomocy społecznej, wyznaczone wielkością posiadanych przez organy pomocy społecznej środków finansowych. W szczególności brak jest w niej ustaleń odnośnie wysokości otrzymanych w badanym okresie środków finansowych, wielkości środków wydatkowanych na zadania zlecone o charakterze obowiązkowym i fakultatywnym, szacunku potrzeb w tym zakresie, ilości osób objętych pomocą społeczną i ubiegających się o przyznanie takiej pomocy. Samo stwierdzenie organu o braku środków finansowych jest zatem niewystarczające, bowiem organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w takim stopniu, aby należycie ustalić stan faktyczny, tj. zgodnie z rzeczywistością (art. 7 i 77 k.p.a.). Powyższy obowiązek dotyczy zatem nie tylko ustalenia przesłanek, jakie powinna spełniać osoba zainteresowana w świetle przepisów ustawy o pomocy społecznej, ażeby przyznać jej świadczenie, ale również i postępowania wyjaśniającego dotyczącego pozostałych okoliczności decydujących o odmowie przyznania pomocy. Wadliwe uzasadnienie decyzji stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., gdyż w konsekwencji organu nie wskazał dowodów, na podstawie których ustalił fakty, będące podstawą rozstrzygnięcia (art. 107 § 3 k.p.a.). Reasumując stwierdzić należy, że w przedmiotowej sprawie zaniechanie przez organ czynności procesowych zmierzających do należytego zebrania materiału dowodowego oraz wady uzasadnienia uchybiają przepisom postępowania administracyjnego, co skutkuje wadliwością decyzji, mogącą mieć wpływ na wynik sprawy. Decyzje organów obu instancji wydano bowiem z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Ponownie rozpatrując sprawę rzeczą organów będzie prawidłowe ustalenie stanu faktycznego odnoszącego się do konkretnej sprawy, co winno następnie znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ administracji winien dokonać szczegółowych ustaleń w zakresie możliwości finansowych pomocy społecznej w okresie, którego dotyczył wniosek, szczegółowo przedstawić wysokość środków pozostających w dyspozycji organu oraz sposób ich wydatkowania i dopiero po ustaleniu tych okoliczności rozważyć czy istniała możliwość przyznania skarżącemu zasiłku okresowego. Organ administracji winien wziąć pod uwagę, iż w niniejszej sprawie rozpoznanie wniosku dotyczącego zasiłku za okres sprzed daty wejścia w życie ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) winno nastąpić na podstawie przepisów dotychczasowych, gdyż zgodnie z art. 150 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej przepisy tej ustawy stosuje się do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie. Przedmiotowa sprawa natomiast została wszczęta i zakończona w administracyjnym toku instancji przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 12 marca 2004 r., co oznacza, że zastosowanie będą miały przepisy ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd nie zawarł w wyroku rozstrzygnięcia opartego na przepisie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określającego, czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Rozstrzygnięcie takie jest bowiem w ocenie Sądu obligatoryjne tylko w przypadku, gdy zaskarżona decyzja może podlegać wykonaniu. Ponieważ zaskarżona i uchylona decyzja dotyczyła odmowy przyznania zasiłku z pomocy społecznej i nie podlegały wykonaniu, orzekanie o możliwości jej wykonania w okresie od wydania do uprawomocnienia się wyroku było bezprzedmiotowe.