II SA/Gd 294/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 września 2021 r. sprawy ze skargi Z. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 marca 2021 r., Nr [...] w sprawie warunków zabudowy oddala skargę. Z. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 15 marca 2021 r., którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy z 4 grudnia 2020 r. w przedmiocie przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wójt Gminy decyzją z 21 czerwca 2010 r. na wniosek M. i M. J. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z wydzieleniem działki drogi wewnętrznej na terenie działki nr [..] w obrębie M., gmina T. Działka nr [..] uległa podziałowi na działki nr [..]-[..]. Wnioskiem z 16 listopada 2020 r. uzupełnionym 27 listopada 2020 r., Z. G. wystąpił o przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy w części dotyczącej działek nr [..] i [..] w obrębie M., gmina T. Wójt Gminy decyzją z 4 grudnia 2020 r. odmówił przeniesienia decyzji własnej z 21 czerwca 2010 r. ustalającej warunki zabudowy. Zdaniem organu w przypadku przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z wnioskiem, a więc w części dotyczącej działek nr [..] i [..], których wnioskodawca jest właścicielem, przedmiotem przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy nie stałaby się decyzja ustalająca warunki zabudowy dla całej działki nr [..], czyli tego samego terenu, ale dla innych działek, o numerach [..] i [..], o innych parametrach, w tym o innej powierzchni oraz dla odmiennego sposobu jej zagospodarowania, niż wynikający z pierwotnej decyzji, bo obejmującego inwestycję polegającą na budowie jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W takiej sytuacji nie można mówić, że przeniesienie warunków zabudowy miało dotyczyć tej samej działki, ponieważ podział pierwotnej działki na kilka mniejszych zmienił ład przestrzenny na tym terenie. W takim stanie rzeczy nie może znaleźć zastosowania art. 63 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w świetle którego decyzja może być przeniesiona jedynie w takiej postaci, w jakiej została wydana i musi odnosić się do całości terenu objętego decyzją. Nie ma prawnej możliwości przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy tylko do części planowanego przedsięwzięcia i do części terenu, w stosunku do którego wydano decyzję o warunkach zabudowy, gdyż byłoby to niezgodne z warunkami przeniesienia decyzji opisanymi w art. 63 ust. 5 ww. ustawy, ponieważ nie ma przyjęcia przez następcę prawnego adresata pierwotnej decyzji wszystkich warunków zawartych w tej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, rozpoznając odwołanie skarżącego, decyzją z 15 marca 2021 r. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z 4 grudnia 2020 r. Kolegium uznało rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji za prawidłowe, w całości podzielając jego argumentację i interpretację art. 63 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z. G. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 15 marca 2021 r. wniósł o uchylenie jej oraz poprzedzającej ją decyzji oraz zarzucił organowi naruszenie art. 138 § 1 k.p.a., polegające na utrzymaniu w mocy przez organ odwoławczy decyzji organu pierwszej instancji pomimo naruszenia: - art. 63 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że artykuł ten zabrania dokonywania zmian polegających na przenoszeniu decyzji o warunkach zabudowy na nowego właściciela części terenu objętego pierwotną decyzją o warunkach zabudowy, na podstawie której poprzednik prawny w oparciu o dopuszczone w treści decyzji pierwotnej o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, warunki podziału nieruchomości, dokonał tego podziału w odrębnym postępowaniu administracyjnym, a następnie sprzedał działkę powstałą w wyniku tego podziału, w sytuacji gdy pierwotna decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczyła ustalenia warunków zabudowy i możliwości zagospodarowania terenu poprzez budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego na każdej wydzielonej działce powstałej z podziału działki [..] z możliwością wydzielenia działek o pow. minimalnej 650 m2 oraz z możliwością zabudowy każdej z działek po podziale domem jednorodzinnym wolnostojącym na warunkach wskazanych w decyzji pierwotnej, który to sposób zagospodarowania terenu może być realizowany niezależnymi od siebie etapami, a nadto niezależnie od siebie i na tych samych warunkach dla każdej z działek powstałych w wyniku podziału nieruchomości (działki) objętej pierwotną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, - pominięcie faktu, że decyzja wydana w trybie art. 63 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma charakter deklaratoryjny i nie tworzy nowego stanu prawnego dla następcy prawnego właściciela nieruchomości, na rzecz którego wydano decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, - art. 7 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak podjęcia przez organ wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dowolną ocenę przez organ materiału dowodowego, skutkujące błędem w ustaleniach faktycznych, w szczególności decyzji z 21 czerwca 2010 roku. Wójt Gminy ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z wydzieleniem działek i drogi wewnętrznej na terenie działki na [..] w obrębie M., Gmina T. Nieuprawnione jest twierdzenie organu, że decyzja ta została wydana dla jednej działki, ponieważ z prawidłowej oceny materiału dowodowego wynika, że decyzja ta określa warunki zabudowy dla każdej z szeregu działek mających powstać po podziale, - art. 7a § 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie zasady wyrażonej w niniejszym przepisie i w sytuacji luki prawnej dokonanie wykładni literalnej ograniczającej prawa, - art. 8 k.p.a. poprzez nierówne traktowanie stron postępowania i wydawanie decyzji administracyjnych o rożnych treściach w tożsamych stanach prawnych. W ocenie skarżącego organ nie uwzględnił tego, że istnieją dwa rodzaje decyzji o warunkach zabudowy – decyzja wydana dla jednej działki oraz decyzja wydana dla działki, która ma ulec podziałowi zgodnie z art. 94 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Decyzje te są decyzjami zasadniczo innymi i różne są cele ich wydania. Skoro więc te dwie decyzje różnią się od siebie zasadniczo, jeśli chodzi o cel ich wydania, nie jest zdaniem skargi uzasadnione stosowanie wobec nich literalnej wykładni przepisu nieuwzględniającej dywersyfikujących ich cech. Uzasadnione wydaje się stosowanie wykładni celowościowej wykazującej zasadność wydawania poszczególnych decyzji, ich istotę oraz cel. Ścisłe interpretowanie art. 63 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest, zdaniem skarżącego, zasadne tylko co do nieruchomości stanowiącej jedną działkę. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Istota problemu występującego w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia zagadnienia, czy w świetle art. 63 ust. 5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm., dalej jako u.p.z.p.), dopuszczalnym jest częściowe przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy. Wspomniany przepis stanowi bowiem, że organ, który wydał decyzję, o której mowa w art. 59 ust. 1 u.p.z.p., jest obowiązany, za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innej osoby, jeżeli przyjmuje ona wszystkie warunki zawarte w tej decyzji. Stronami w postępowaniu o przeniesienie decyzji są jedynie podmioty, między którymi ma być dokonane jej przeniesienie. Decyzja o warunkach zabudowy rozstrzyga o możliwości realizacji określonego rodzaju inwestycji na danym terenie. W związku z tym nie dotyczy ona takich praw podmiotowych, które bezwzględnie wiązałyby ją z jej adresatem. Z tego względu istnieje możliwość przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy na inny podmiot niż ten, na rzecz którego została wydana. Instytucja przeniesienia warunków zabudowy uregulowana w art. 63 ust. 5 u.p.z.p. pozwala jedynie - pod określonymi warunkami – na zmianę inwestora, czyli adresata decyzji administracyjnej, bez konieczności ponownego przeprowadzania postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Przeniesienie decyzji uzależnione jest od łącznego spełnienia dwóch warunków. Po pierwsze, strona, na rzecz której została wydana decyzja, musi wyrazić zgodę na jej przeniesienie. Po drugie, osoba, na rzecz której ma być przeniesiona decyzja, musi przyjąć wszystkie zawarte w niej warunki. Oznacza to, że przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy na inną osobę skutkuje wyłącznie zmianą jej adresata. Warunki zabudowy określone w decyzji pozostają niezmienione (por. Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), Wierzbowski Marek (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, LEX/el. 2018). Przeniesienie praw z decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powoduje, że podmiot, który miał prawa uzyskane tą decyzją (również prawa procesowe), traci je na rzecz tego podmiotu, na który prawa te zostały przeniesione. Podmiot, na który została przeniesiona decyzja, staje się nowym adresatem decyzji, akceptującym wszystkie warunki zawarte w tej decyzji (por. wyrok NSA z 7 listopada 2006 r., II OSK 1285/05, LEX nr 318335; wyrok WSA w Krakowie z 10 września 2012 r., II SA/Kr 731/12, LEX nr 1257859). Językowa wykładnia przywołanej regulacji nie pozostawia wątpliwości, że dopuszczalnym jest przeniesienie w całości decyzji ustalającej warunki zabudowy na inny podmiot bez możliwości dokonywania zmian w jej treści poza osobą inwestora, na rzecz którego decyzja ta jest przenoszona. Przeniesienie decyzji oznacza przeniesienie ustaleń w zakresie warunków zabudowy na nowy podmiot. Ponad wszelką wątpliwość zatem, przeniesienie decyzji może więc zawierać zmianę wyłącznie w sferze podmiotowej, bez jakiejkolwiek ingerencji w jej merytoryczną treść. W związku z tym, zasadnie Wójt Gminy decyzją z 4 grudnia 2020 r. odmówił przeniesienia decyzji z 21 czerwca 2020 r., gdyż działanie takie wiązałoby się z dokonaniem istotnej zmiany w treści ustalonych warunków zabudowy, tj. ustaliłby te warunki dla wydzielonych działek nr [..] i [..], mimo że pierwotne warunki zabudowy były ustalane dla działki nr [..]. Działki opisane w pierwotnej i przedmiotowej decyzji różnią się od siebie powierzchnią, a zatem nie sposób byłoby zaakceptować sytuację, w której parametry zabudowy dla działki o większej powierzchni, stają się także parametrami zabudowy dla działki o powierzchni mniejszej. Nawet zatem, jeśli Wójt Gminy w decyzji z 21 czerwca 2020 r. stwierdził ogólnie, że z działki nr [..] dopuszcza się wydzielenie maksymalnie pięciu działek budowlanych i drogi wewnętrznej, a docelowo na każdej działce winien znajdować się jeden budynek mieszkalny w zabudowie wolnostojącej [...], to nie oznacza to, że tego rodzaju ustalenie było zgodne z obowiązującymi przepisami i mogło stanowić podstawę do tzw. przepisania decyzji o warunkach zabudowy także w odniesieniu do działek [..] i [..]. Bezsprzecznie bowiem, gdyby wnioskodawca zamierzał złożyć wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla samych działek nr [..] i [..], to wówczas zarówno inny byłby obszar analizy dla tych działek i inne mogłyby w konsekwencji być warunki zabudowy. Jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny, nie można poprzez art. 63 ust. 5 u.p.z.p. dokonywać zmian warunków zabudowy bez jakiejkolwiek oceny, czy taka zmiana ma uzasadnienie w sporządzonej analizie, której w tej sprawie przy dokonywaniu zmiany w ogóle nie sporządzono (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 kwietnia 2020 roku, II OSK 1494/19, CBOSA). Warto podkreślić, że analiza ta ma znaczenie fundamentalne, gdyż dokumenty powstające w jej ramach określają w sposób wiążący m.in. warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia, czy też sposób obsługi infrastruktury technicznej. Oczywistym jest przy tym, że wyniki takiej analizy mogą być inne dla nieruchomości zasadniczej oraz wydzielonych z niej działek, które odznaczają się właściwymi sobie cechami podlegającymi badaniu. Odmienne wyniki analizy muszą, a przynajmniej mogą zaś prowadzić do istotnych odrębności w nowej decyzji o warunkach zabudowy. Skarżący musi mieć na uwadze, że decyzja o warunkach zabudowy uwzględnia charakterystyczne uwarunkowania danej działki, a zatem nie można a priori przyjąć, że inna działka będzie posiadała tożsame relewantne cechy. To właśnie ta różnica sprawia, że ustawodawca dopuścił przenoszenie decyzji o warunkach zabudowy jedynie co do podmiotu, a nie przedmiotu, którego ona dotyczy i zdaniem sądu taka decyzja ustawodawcy słusznie znajduje odzwierciedlenie w literalnym brzmieniu analizowanego przepisu. Funkcjonalna jego wykładnia, jakiej dokonuje skarżący, w istocie nie potwierdza wyników wykładni językowej, prowadząc do odmiennych wniosków, które z opisanych wyżej przyczyn nie mogą zostać zaakceptowane. Jednocześnie sąd dostrzega, że argumentacja skarżącego znajduje pewne odzwierciedlenie w praktyce niektórych organów administracji publicznej, a także funkcjonującej przez pewien czas linii orzeczniczej tutejszego sądu, które opowiadały się za rozszerzającą wykładnią przepisu art. 63 ust. 5 u.p.z.p. i akceptowały tego rodzaju decyzje, co mogło wzbudzić u skarżącego przekonanie, że są one prawidłowe. Tym niemniej, należy wziąć pod uwagę cytowane już, aktualne orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym jednoznacznie przesądzono, że w oparciu o art. 63 ust. 5 u.p.z.p dopuszczalnym jest wyłącznie przeniesienie w całości decyzji ustalającej warunki zabudowy na inny podmiot bez możliwości dokonywania zmian w jej treści (poza osobą inwestora). Wydanie zaś decyzji przenoszącej warunki zabudowy na inną działkę jest niedopuszczalne i stanowi rażące naruszenie prawa (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 kwietnia 2020 roku, II OSK 1494/19, CBOSA). Treść powyższego orzeczenia nie może więc pozostać bez wpływu na praktykę orzeczniczą organów i tutejszego sądu. Reasumując powyższe rozważania należy stwierdzić, że decyzja Wójta Gminy z 4 grudnia 2020 r. została wydana prawidłowo. W szczególności organ dokonał prawidłowej wykładni art. 63 ust. 5 u.p.z.p. i w kontekście okoliczności sprawy uznał, że poprzez przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy wydanej dla działki nr [..] na nowopowstałe działki nr [..] i [..] dojdzie do niedopuszczalnego rozszerzenia zakresu przeniesienia, które może obejmować jedynie zmianę podmiotową, a nie przedmiotową. Zdaniem sądu, gdyby nadal aktualne pozostawały przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy, to inwestor powinien wystąpić o jej wydanie odrębnie w stosunku co do nowych działek nr [..] i [..]. W realiach rozpoznawanej sprawy przeniesienie, o które wnioskował inwestor mogłoby zostać uznane za ważne i skuteczne jedynie wówczas, gdyby skarżący stał się właścicielem pierwotnej działki [..], wobec której zapadła źródłowa decyzja o warunkach zabudowy. Słusznie zatem organ pierwszej instancji odmówił przeniesienia warunków zabudowy ustalonych dla działki nr [..] na nowopowstałe mniejsze działki, a stanowisko to prawidłowo zaakceptowało Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Z tych wszystkich powodów sąd, nie stwierdziwszy podstaw do wzruszenia decyzji Kolegium, ani z powodu naruszenia przepisów postępowania powołanych w skardze, jak i przepisów prawa materialnego, zobligowany był oddalić skargę, o czym orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.). Wyrok został wydany na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., o co wnioskował skarżący w skardze przy braku sprzeciwu pozostałych stron postępowania.