II SA/Gd 2945/00

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Przybielski Sędziowie NSA Barbara Skrzycka-Pilch (spr.) WSA Janina Guść Protokolant Diana Wojtowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2004r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 października 2000r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy z dnia 14 czerwca 2000r. nr 127, znak [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego J. W. kwotę 10 zł (dziesięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Gd 2945/00 U z a s a d n i e n i e Burmistrz Gminy decyzją z dnia 14 czerwca 2000 r. nr [...], działając na podstawie art.40 ust.4 i 4a, art.46a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednol. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz.139 ze zm.), art. 104 K.p.a. oraz miejscowego planu szczegółowego dzielnicy przemysłowo-składowej w P. zatwierdzonego uchwałą nr [...] RNMiG z dnia 23 listopada 1989 r. (Dz. Urz. Woj. Bydg. nr 6/91, poz.56) odmówił J. W. ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla rekultywacji części terenu działki nr [...] w P. w związku z zamiarem podjęcia wydobywania i eksploatacji kruszywa naturalnego. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ww. teren położony jest w dzielnicy przemysłowo-składowej, dla której obowiązują następujące ustalenia: - jednostka L2P - "Projektowane tereny przemysłu uciążliwego ze strefą sanitarną powyżej 1000 m. Należy kształtować wewnętrzną strefę sanitarną, w szczególności od drogi K.-N., zieleń izolacyjną"., - jednostka L3P – jak wyżej; - jednostka 016 KLp – "Planowana ulica lokalna". Ponadto organ wskazał, że plan nakazuje zaprzestanie wydobycia kruszywa z ww. dzielnicy przemysłowo-składowej – tym samym tworzenia nowych wyrobisk, a ewentualna adaptacja niektórych wyrobisk winna odpowiadać parametrami wymiarowymi i lokalizacją potencjalnym obiektom przemysłowym – które to mogłoby stanowić element korzystny do wykorzystania jako doły fundamentowe. Ponadto plan miejscowy na wnioskowanym terenie nie przewiduje wyrobisk udokumentowanych, a określone funkcje to droga publiczna i tereny pod przemysł uciążliwy, która to forma zagospodarowania jest zgodna z planem. W odwołaniu od powyższej decyzji J. W. wskazywał, na sprzeczność działania organu I instancji, który w okresie wcześniejszym pozytywnie opiniował wnioski o wydanie zezwolenia na rozpoznanie i udokumentowanie złoża na ww. terenie. Wydane przez Burmistrza Gminy opinie stały się podstawą do wydania koncesji na wydobycie kruszywa, a także wyrażenia zgody na nietrwałe wyłączenie z produkcji gruntów leśnych pozostających w zarządzie Nadleśnictwa. Odwołujący wskazywał, że zarówno wcześniejsze pozytywne opinie organu I instancji jak i zaskarżona decyzja wydane zostały na podstawie tego samego planu zagospodarowania przestrzennego i dlatego rozstrzygnięcie organ uznał za nieporozumienie. Odwołujący podnosił ponadto, że w konsekwencji wcześniejszej pozytywnej opinii i uzyskania w dniu 6 czerwca 2000 r. koncesji na wydobycie kruszywa naturalnego na przedmiotowym terenie dokonano już odkrywki i przystąpiono do eksploatacji złoża. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 10 października 2000 r. nr [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się w drodze decyzji na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W planie tym, z zachowaniem warunków określonych w ustawach, dokonywane jest ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. Organ ten wskazał, że Burmistrz Gminy, prowadząc odrębne postępowanie na wniosek Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Wojewódzkiego w sprawie zaopiniowania wniosku firmy A prowadzonej przez J. W. o udzielenie koncesji na wydobycie kruszywa naturalnego ze złoża "P. IV" wydał w dniu 25 maja 2000 r. postanowienie nr [...], w którym pozytywnie zaopiniował wniosek. Organ ten powołał się przy tym na opis do miejscowego szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego dzielnicy przemysłowo-składowej w P., obowiązującego na rozpatrywanym obszarze, dopuszczającego tam lokalizację kopalni piasku. W ocenie organu odwoławczego opis planu miejscowego, wymieniony w uzasadnieniu rozstrzygnięcia pozytywnego dla firmy prowadzonej przez J. W., nie zawiera ustaleń o jakich mowa w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym i jako taki nie stanowi prawa miejscowego. Przepisem gminnym jest jedynie tekst planu, który w istocie obliguje do zaprzestania wydobywania kruszywa na terenie dzielnicy przemysłowej "P.". W związku z powyższym Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie znalazło podstaw do uwzględnienia odwołania J. W. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. W. ponowił zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Skarżący wskazał, że w dniu 12 kwietnia 2000 r. zwrócił się do Burmistrza Gminy o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu w związku z zamiarem eksploatacji kruszywa na części działki nr [...]. W dniu 21 sierpnia 2000 r. skarżący otrzymał decyzję odmowną wydaną w dniu 14 czerwca 2000 r. Niezależnie od wniosku o wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu prowadzone było postępowanie w sprawie udzielenia koncesji na eksploatację kruszywa z części wyżej opisanej działki i postanowieniem z dnia 25 maja 2000 r. nr [...] organ I instancji pozytywnie zaopiniował wniosek skarżącego w tym przedmiocie. Skarżący wskazywał ponadto, że przedmiotowe złoże jest od wielu lat udokumentowane, a dwa podmioty gospodarcze, czyli Kopalnie Surowców Mineralnych oraz Przedsiębiorstwo z P. miały już wydane koncesje na wydobycie kruszywa z tego samego terenu. Burmistrz Gminy w tym samym przedmiocie sprawy załatwiał wnioski pozytywnie, wydając uprzednio zarówno postanowienia jak i decyzje wskazujące na możliwości eksploatacji kruszywa na tym terenie i zawsze w uzasadnieniu stwierdzał zgodność tego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podobnie organ ten uczynił wydając postanowienie z dnia 25 maja 2000 r., w którym pozytywnie zaopiniował wniosek skarżącego o udzielenie koncesji na wydobywanie kruszywa pod warunkiem wyłączenia gruntu z produkcji leśnej. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie powołując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art.97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W myśl art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga jest zasadna. Zgodnie z art.43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednol. z 1999 r. Nr 15, poz.139 ze zm.); obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej decyzji, nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odmawiając ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla wydobywania i eksploatacji kruszywa naturalnego na działce nr [...] w P. organy administracji publicznej powołały się na ustalenia miejscowego szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego dzielnicy przemysłowo-składowej w P. przyjętego przez Radę Narodową Miasta i Gminy uchwałą nr [...] z dnia 23 listopada 1989 r. (Dz. Urz. Woj. Bydg. z 1990r. Nr 5, poz.59), opublikowaną w wykazie obowiązujących akt prawa miejscowego, stanowiących uchwały byłej Rady Narodowej Miasta i Gminy, zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej z dnia 28 grudnia 1990 r. (Dz. Urz. Woj. Bydg. z 1991r. Nr 6, poz.56). Organy te wskazały na ustalenia ww. planu, który przewidując teren działki inwestora na funkcje przemysłu uciążliwego ze strefą sanitarną oraz ulicą lokalną, obliguje do zaprzestania wydobycia kruszywa z obszaru dzielnicy przemysłowo-składowej "P.". Przepisy planu miejscowego, niezależnie od tego, czy jest to plan ogólny, czy plan szczegółowy, są przepisami prawa miejscowego powszechnie obowiązującymi, podlegającymi jak każdy przepis tego rodzaju interpretacji operatywnej, tzn. interpretacji dokonywanej w procesie podejmowania decyzji stosowania prawa. Taką decyzją stosowania prawa jest decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Interpretacja przepisów planu, podobnie jak każdych przepisów, podlega pewnym rygorom, które odnoszą się także do administracyjnego typu stosowania prawa. Może ona opierać się na regułach językowych, systemowych, celowościowych lub funkcjonalnych. W rozpatrywanej przez sąd administracyjny sprawie organy administracji ograniczyły się do przytoczenia treści tekstu planu obowiązującego dla obszaru, na którym położona jest działka nr [...]. W ocenie Sądu zapis planu dla jednostek L2P i L3P "projektowane tereny przemysłu uciążliwego ze strefą sanitarną powyżej 1000 m" nie wyklucza prowadzenia działalności polegającej na eksploatacji kruszywa naturalnego. Działalność taką mógłby ewentualnie wykluczyć zawarty w tekście planu zapis obowiązujący dla jednostki 016 KLp – "Planowana ulica lokalna" z tym zastrzeżeniem, że organy rozstrzygające w niniejszej sprawie winny w uzasadnieniach swoich decyzji w sposób jednoznaczny wykazać, że budowa ulicy lokalnej na części działki nr [...] uniemożliwia eksploatację kruszywa. W ocenie Sądu zawarty w pkt 2, 9, 1 tekstu planu zagospodarowania przestrzennego dzielnicy przemysłowo-składowej w P. koło N. nakaz podjęcia działań polegających na zaprzestaniu wydobywania kruszywa na terenie dzielnicy nie jest równoznaczny z brakiem możliwości adaptacji udokumentowanych wyrobisk. Zgodnie z pkt 2, 11, 9 tekstu planu sposób zagospodarowania (dzielnicy P.) i jego etapowanie winny uwzględniać stan udokumentowania surowcowego obszaru, nie kolidujący z interesami zakładów eksploatacji kruszyw. Organy administracji nie ustaliły, czy złoża surowców na działce nr [...] są złożami udokumentowanymi, jak twierdzi skarżący i czy na terenie złoża P. VI, obejmującego również część ww. działki, prowadzona jest eksploatacja kruszywa. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji oceny ww. okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Braki w tym zakresie winny być zatem przez organy uzupełnione zgodnie z przepisami art.7, art.77 § 1 i art.80 K.p.a. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270) orzekł jak w sentencji wyroku, z tym że ponieważ art.97 § 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nakazuje stosować dotychczasowe przepisy o wpisie i innych kosztach sądowych w sprawach, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, to wobec uwzględnienia skargi Sąd zasądził koszty postępowania na rzecz skarżącego na podstawie art.55 ust.1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz.368 ze zm.). Sąd nie zawarł w wyroku rozstrzygnięcia opartego na przepisie art.152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określającego, czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Rozstrzygnięcie takie jest bowiem zdaniem Sądu obligatoryjne tylko w takim przypadku, gdy zaskarżona do sądu administracyjnego decyzja nadaje się ze swej istoty do wykonania oraz gdy przepis szczególny nie wyklucza jej wykonalności z mocy samego prawa do czasu prawomocnego rozpatrzenia skargi przez Sąd. Skoro zatem zaskarżona do sądu decyzja administracyjna o odmowie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie nadaje się w żadnej mierze do wykonania, to całkowicie bezprzedmiotowe było orzekanie o możliwości wykonania decyzji w trybie art.152.