II SA/Gd 295/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Jakub Chojnacki (spr.) Protokolant: Starszy Sekretarz Sądowy Aleksandra Głowacka po rozpoznaniu w dniu 24 lipca 2024 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi B. N. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 31 stycznia 2024 r., nr WOP.7721.124.2023.MK w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdyni z dnia 16 czerwca 2023 r., nr INB-MŁ/7141/109/21/08/51/16, 2. zasądza od Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku na rzecz skarżącej B. N. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pani B. N. (dalej: Skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej: PWINB) z 31 stycznia 2024 r., w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego sposobu użytkowania części obiektu budowlanego. Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdyni (dalej: PINB) decyzją z 16 czerwca 2023 r., stwierdził brak podstaw do nałożenia na podstawie art. 71a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, w odniesieniu do zmiany sposobu użytkowania strychu na cele mieszkalne, w budynku jednorodzinnym przy ul. [...] w G. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że po wszczęciu na wniosek Skarżącej postępowania, podczas oględzin przeprowadzonych w sprawie adaptacji strychu na cele mieszkalne w budynku jednorodzinnym przy ul. [...] w G., stwierdzono że strych został zaadaptowany na dwa pomieszczenia mieszkalne: "A" i "B", każde z nich składające się z pokoju z aneksem kuchennym oraz wydzielonym węzłem sanitarnym. Lokale te wyposażone są w energię elektryczną, wodę i kanalizację sanitarną, mają wysokość 2,30 m. W pomieszczeniu "A" znajduje się dodatkowo ścianka wygradzająca węzeł sanitarny. Z informacji uzyskanych od Pani B. N., powyższy prace zostały wykonane przez Panią M. G. po 2006 r. Organ następnie wskazał, że w aktach Wydziału Architektoniczno-Budowlanego U.M. Gdyni znajduje się "Inwentaryzacja" budynku mieszkalnego przy ul. [...], sporządzona w 1978 r., w której na stronie nr 5 – na rzucie strychu (poddasza) znajdują się pomieszczenia: kuchnia, pokój i w.c. Wynika z tego zdaniem organu, że pomieszczenia te na kondygnacji III budynku były wykorzystywane jako pomieszczenia mieszkalne co najmniej od 1978 r. PINB uznał w konsekwencji, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do zmiany sposobu użytkowania, gdyż funkcja mieszkalna istniała tam od dawna, należało zatem stwierdzić brak podstaw do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w trybie art. 71a ustawy - Prawo budowlane. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku rozpoznając odwołanie Skarżącej, decyzją z 31 stycznia 2024 r. uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie. Organ odwoławczy wyjaśnił, że z projektu budowlanego, na podstawie którego udzielono pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego przy ul. [..], wynika że poddasze już w 1932 r. miało mieć funkcję mieszkalną. Znajdowały się na nim wówczas pokój, w.c., klatka schodowa oraz taras, który został następnie nadbudowany w 1934 r. i służył jako strych z przeznaczeniem na pralnię i suszarnię. W 1935 r. zezwolono na utrzymanie wysokości poddasza na poziomie 2,10 m w świetle. W 1964 r. mieszkańcy planowali nadbudowę strychu i przeznaczenie go na potrzeby mieszkaniowe, natomiast w inwentaryzacji z marca 1977 r. wskazano, że na drugim piętrze (poddaszu) znajduje się jeden pokój, kuchnia, w.c. oraz korytarz, co odpowiada układowi pomieszczeń ukazanych na rzucie poddasza będącym załącznikiem do aktu notarialnego z 9 października 2006 r., rep. [...]. Należy zatem, zdaniem organu, dojść do wniosku, że pomieszczenie określone przez PINB, jako "lokal A" od początku posiadało funkcję mieszkalną, natomiast "lokal B", tj. strych powstały po nadbudowaniu części budynku nad istniejącym wcześniej tarasem, zmienił swoją funkcję z gospodarczej na mieszkalną pomiędzy rokiem 1964 a 1977. Z materiału dowodowego, w szczególności aktu notarialnego z 9 października 2006 r. wynika zdaniem organu, że przeznaczeniem pomieszczeń na poddaszu budynku była funkcja mieszkalna, a każdorazowy właściciel lokalu mieszkalnego nr 2 może korzystać, z wyłączeniem praw osób trzecich, m. in. z pomieszczeń na poddaszu, znajdujących się po lewej i prawej stronie korytarza, to jest pokoju o powierzchni 16,10 m2, kuchni o powierzchni 10,20 m2, w.c. o powierzchni 1,50 m2 i korytarza o powierzchni 1,10 m2. Jak wynika z pisemnych oświadczeń Pani M.G., po roku 2006 w pomieszczeniu na poddaszu określanym jako pokój wykonano remont łazienki, położono panele w części pokojowej i płytki w części aneksu kuchennego, wymieniono ponadto starą rurę kanalizacyjną na nową odpływową do drugiej łazienki po prawej stronie oraz wygrodzono łazienkę ścianką z płyt. W pomieszczeniu określanym w inwentaryzacji jako kuchnia i w.c., wykonano tylko remont łazienki i położono kafelki na ścianie. W pomieszczeniu tym "dalej była i jest kuchnia z aneksem pokojowym, z panelami na podłodze". M. G. wyjaśniła też, że układ posiadanych (...) pomieszczeń na poddaszu się nie zmienił od momentu zakupu lokalu nr 1", nie wykonała też ona żadnych robót, które powodowałyby zmianę parametrów użytkowych lub technicznych obiektu budowlanego. Organ odwoławczy wskazał następnie, że z protokołu oględzin wynika, że pomieszczenie "A" od strony ulicy [...] składa się z pokoju z aneksem kuchennym i oddzielnie wykonanego węzła sanitarnego (umywalki, w.c., prysznica). Tymczasem zarówno w 1977 r., 2006 r. jak i w 2008 r. w pomieszczeniu tym nie było węzła sanitarnego. W tym kontekście wyjaśniono, że wszystkie powyżej wymienione roboty budowlane nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej, zatem nie stanowiły samowoli budowlanej. Wskazano dalej, że pomieszczenie "B" składa się z pokoju z aneksem kuchennym, wydzielony w nim został węzeł sanitarny z umywalką, w.c. i prysznicem. Pomieszczenie wyposażone jest w instalację elektryczną. Węzeł sanitarny, kanalizacja i instalacje zostały w tym miejscu zaprojektowane już w 1932 r. Po 2006 r. wstawiono prysznic i umywalkę (w akcie notarialnym mowa jest jedynie o kuchni oraz w.c.). Należy więc przyjąć, że w pomieszczeniu tym nie dokonano żadnych robót budowlanych. Podsumowując, stwierdził organ odwoławczy, że w budynku jednorodzinnym przy ul. [...] w G. nie doszło do zmiany sposobu użytkowania strychu na cele mieszkalne, zatem postępowanie prowadzone przez PINB w sprawie adaptacji strychu budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w G. na dwa lokale mieszkalne, jest bezprzedmiotowe i jako takie powinno być umorzone. Odnosząc się do argumentów odwołania wyjaśniono, że w przepisach prawa budowlanego nie ma ograniczenia ilości pomieszczeń kuchennych i sanitarnych w budynkach mieszkalnych jednorodzinnych, a wykonane prace budowlane nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia, tym samym nie było konieczności uzyskania zgody współwłaścicieli budynku na ich wykonanie. Pani B. N. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na decyzję PWINB, zarzuciła organowi naruszenie: Art. 105 § 1 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego; Art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. w związku z art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, mające istotny wpływ na wynik sprawy zarówno poprzez błędną ocenę dowodów, jak i zaniechanie podjęcia odpowiednich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego, a w konsekwencji niedostateczne wyjaśnienie okoliczności sprawy, brak wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia materiału dowodowego skutkujące ustaleniem błędnych i niepełnych okoliczności faktycznych sprawy, w tym w szczególności: Błędne ustalenie, że pomieszczenia na poddaszu budynku miały funkcję mieszkalną przy pominięciu okoliczności, że na etapie budowy oba pomieszczenia miał charakter gospodarczy, przeznaczane były na pralnię i suszarnię, z wysokością nieprzeznaczoną dla celów mieszkaniowych (od 1,8 m do ostatecznej 2,10 m, zatem znacznie niższą od tej dla lokali mieszkaniowych na niższych kondygnacjach, które wynoszą po 2,70 m), odmiennym układem okien oraz faktu, że były jako pomieszczenia gospodarcze ujawnione w dokumentach odbioru, w tym w zaświadczeniu z 30 lipca 1936 r. a także tak traktowane były jeszcze w 2008 r. przez M. G., zgodnie ze złożonym przez nią projektem architektonicznym – jako poddasze nieużytkowe.; Błędne ustalenie, że w pomieszczeniach nie doszło do zmiany sposobu ich użytkowania, w tym zmiany, która stanowiłaby intensyfikację dotychczasowego sposobu ich użytkowania na cele mieszkaniowe przy jednoczesnym ustaleniu, że M. G. przeprowadziła w pomieszczeniach prace budowlane polegające na urządzeniu łazienek, węzła sanitarnego, kuchni, przez co doprowadziła do przekształcenia dwóch pomieszczeń w dwa lokale mieszkalne oraz podjęła ich wynajmowanie osobom trzecim na cele mieszkaniowe; Nieprzeprowadzenie czynności mających na celu sprawdzenie i wyjaśnienie czy przekształcenie pomieszczeń poddaszowych na dwa lokale o charakterze lokali mieszkalnych, faktycznie przeznaczanych na stały pobyt osób trzecich, nie wpływają na warunki użytkowania budynku, w szczególności w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń w budynku; Art. 11 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego wyjaśnienia swojego stanowiska przez organ I jak i II instancji, a w szczególności nie odniesienie się do okoliczności podniesionych w toku postępowania odwoławczego; art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że w pomieszczeniach poddaszowych nie doszło do wymagającej zgłoszenia zmiany sposobu ich użytkowania, w tym polegającej co najmniej na zintensyfikowaniu dotychczasowego sposobu użytkowania tych pomieszczeń. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zdaniem Skarżącej, zgodnie z planem przedłożonym przez inwestora budynku, wysokość pomieszczeń na poddaszu miała wynosić 2,10 cm oraz że planowano na poddaszu urządzić pralnię i suszarnię, a nie pomieszczenia mieszkalne. Organ odwoławczy błędnie ustalił, że zarówno pralnia, jak i suszarnia miały mieścić się w pomieszczeniu A (zabudowany taras), zaś pomieszczenie B od początku posiadało funkcję mieszkalną, a także, iż pomieszczenie A uzyskało taką funkcję między 1964 a 1977 r. Z pisma właściciela budynku z 18 listopada 1935 r. dość jasno wynika, że dotyczy ono całego poddasza, a nie jedynie pomieszczenia A, powstałego po zabudowie tarasu. Poza tym właściciel nie mógłby urządzić pralni i suszarni w pomieszczeniu A, ponieważ wymagało to dostępu do wody, który był tylko w pomieszczeniu B. Zatem skoro pomieszczenie B od początku miało węzeł sanitarny, to tam urządzono pralnię, a pomieszczenie A przeznaczono na suszarnię. Skarżąca wskazała także na zaświadczenie z 30 lipca 1936 r. o zakończeniu budowy stwierdzające zgodę na użytkowanie budynku, w którym jednoznacznie określono, że w budynku znajdują się 2 lokale mieszkalne oraz 8 pomieszczeń innych, gospodarczych. Dalsze dokumenty nie dają podstaw do ustalenia, że pomieszczenia na poddaszu pełniły funkcje mieszkalną, a w tym pomieszczenie B od początku, zaś pomieszczenie A od 1964 r. czy 1977 r. W szczególności nie można, jak to w zasadzie uczyniły organy I i II instancji, ustalić tego faktu na podstawie wniosku mieszkańców z 1964 r., inwentaryzacji z 1978 r., aktu notarialnego z 2006 r. czy projektu architektonicznego z marca 2008 r. Z wniosku z 1964 r. o rozbudowę poddasza ze stryszku nieużytkowego poprzez jego nadbudowę wynika natomiast, że poddasze nie miało charakteru użytkowego. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie administracyjne jest: podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.); wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.) oraz dokonanie oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.). W doktrynie trafnie wskazuje się, że zebranie całego materiału dowodowego to zebranie dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów. Określenia faktów mających znaczenie dla sprawy dokonuje organ administracji publicznej w oparciu o przepis prawa materialnego, będący podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy, w którym zapisany jest hipotetyczny stan faktyczny. Fakty zapisane w normie prawa materialnego składają się na fakty mające znaczenie prawne dla sprawy, do których ustalenia obowiązany jest organ administracji publicznej rozpoznając sprawę. Pominięcie ustalenia faktu mającego znaczenie dla sprawy stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć zaś: "Uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, jak i uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, a mających znaczenie dla oceny ich mocy i wiarygodności" (W. Siedlecki, Uchybienia procesowe, s. 100). Organ, rozpatrując materiał dowodowy, nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu, może natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) odmówić dowodowi wiarygodności, ale wówczas obowiązany jest uzasadnić, z jakiej robi to przyczyny. Pominięcie oceny określonego dowodu budzić musi uzasadnione wątpliwości co do trafności oceny innych środków dowodowych, może bowiem prowadzić do wadliwej ich oceny (W. Siedlecki, Uchybienia procesowe, s. 101). Dlatego też organ administracji publicznej obowiązany jest – zgodnie z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. – dokładnie przeanalizować każdy przeprowadzony dowód. Od tego wymogu nie zwalniają przepisy szczególne, które nakładają na stronę obowiązek przedstawienia dowodów. Organ administracji publicznej obowiązany jest zatem do pełnej oceny dowodów zebranych w sprawie (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 19, Warszawa 2024). W orzecznictwie zasadnie podkreśla się, że zebrany wyczerpująco materiał dowodowy organ powinien ocenić z zachowaniem wynikającej z art. 80 k.p.a. zasady swobodnej oceny materiału dowodowego. Przypomnieć należy, iż ocena dowodów jest "czynnością myślową" i jak każda czynność tego rodzaju powinna opierać się na zasadach logicznego myślenia. Z zebranego materiału dowodowego można zatem wysnuwać tylko wnioski logicznie uzasadnione. Przesłanką prawidłowości swobodnej oceny dowodów jest to, aby wszystkie dowody zostały ocenione w łączności, a nie tylko każdy dowód z osobna. Oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodności i mocy dowodów), należy uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, chyba że chodzi o dowody dotyczące okoliczności niemających znaczenia dla sprawy lub niespornych. Z przepisu art. 80 k.p.a. wynika, że wniosek dotyczący okoliczności faktycznych powinien być oparty na rozpoznaniu wszystkich dowodów w sprawie. Organ prowadzący postępowanie według swojej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności. Ocena materiału dowodowego nie może też być wybiórcza. Jeśli organ dokonuje jedynie wybiórczej oceny materiału dowodowego dopuszcza się naruszenia zasady swobodnej oceny materiału dowodowego, gdyż wówczas ma ona charakter oceny dowolnej (por. wyrok NSA z 2 marca 2021 r., sygn. akt. II OSK 855/18, opubl. na orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu przeprowadzone przez organy administracji postępowanie w sprawie nie odpowiada wskazanym wyżej dyrektywom k.p.a. Materialnoprawną podstawą postępowania w sprawie był art. 71a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.). Zgodnie z treścią ust. 1 tego przepisu, w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia: 1) wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części; 2) nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2. Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności: 2) podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń; 3) podjęcie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zaliczanej do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Zaaprobować należy wyrażany zarówno w judykaturze, jak i orzecznictwie pogląd, że analiza art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. prowadzi do wniosku, że wskazany przepis nie wymienia enumeratywnie wszystkich przypadków, które ustawodawca traktuje jako zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Definicja zawarta w tym przepisie nie jest zatem definicją wyczerpującą. Świadczy o tym użycie określenia "w szczególności". Wymienione w tej normie zmieniające określone warunki rodzaje działalności zostały więc wyszczególnione jedynie przykładowo. Oznacza to, że oprócz sytuacji wskazanych w powyższym przepisie (najbardziej powszechnych i typowych) mogą także zaistnieć inne, które również można zakwalifikować jako zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Pogląd taki wyraził NSA w wyroku z 11 grudnia 2007 r., II OSK 1664/06. Zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części sprowadza się głównie do potrzeby ustalenia, czy i w jakim stopniu podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności związanej z jego użytkowaniem wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego, zmienionego sposobu użytkowania. Wymagania te zostały określone w art. p.b. i uwzględniają wymienione w art. 71 ust. 1 pkt 2 tej ustawy warunki. Warunki te wskazują na niezbędny zakres działań, które powinny być prowadzone w związku ze zmianą sposobu użytkowania obiektu lub jego części, z uwzględnieniem niezbędnych prac projektowych związanych np. z przeróbką i dostosowaniem pomieszczeń w obiekcie do nowych potrzeb (por. A. Kosicki [w:] Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, LEX/el. 2023, art. 71). Aby móc stwierdzić zatem, czy doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku w pierwszej kolejności ustalić należy, jaki był dotychczasowy sposób, a następnie zweryfikować zakres dokonanej zmiany i jej wpływ na sposób użytkowania budynku. W niniejszej sprawie organu obu instancji, ustaleń w zakresie dotychczasowego sposób użytkowania spornych pomieszczeń dokonały w sposób wybiórczy i niepełny. Natomiast ustaleń dotyczących wpływu wykonanych robót na sposób użytkowania budynku, właściwe brak. Bezspornym w sprawie było, że budynek przy ul. [...], przed dokonanymi na strychu zmianami, był budynkiem mieszkalnym. Z wniosku o pozwolenie na budowę wynika (5 września 1932 r.), że składał się on z 2 kondygnacji, 6 izb mieszkalnych, 2 kuchni, 2 łazienek i w.c., 4 piwnic, i 1 poddasza. W projekcie załączonym do wniosku o pozwolenie na budowę, na poddaszu zaprojektowano pokój w.c. oraz taras. Z zaświadczenia z 30 lipca 1936 r. o zakończeniu budowy stwierdzającego zgodę na użytkowanie budynku, wynika, że w budynku znajdują się 2 lokale mieszkalne oraz 8 pomieszczeń innych, gospodarczych. Skoro zatem w budynku znajdowały się dwa mieszkania i każde miało po 3 pokoje mieszkalne, to zadaniem organów administracji było wyjaśnienie z czego wywodzą, że pomieszczenie na poddaszu określone jako "pokój", stanowiło pokój mieszkalny. Kontynuując, zauważyć należy, że zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym z 1934 r., dokonano nadbudowy istniejącego wówczas tarasu, który stał się strychem. Kolejne pismo z 18 listopada 1935 r. wskazuje, że wolą pierwotnego właściciela nieruchomości było urządzenia na poddaszu pralni oraz suszarni. Sformułowanie zapisane w tym piśmie sugeruje, że miały to być odrębne pomieszczenia, zlokalizowane na "poddaszu", a nie wyłącznie na powstającym "strychu". Ta okoliczność także nie została dostatecznie przez organy należycie wyjaśniona. Dalej organy powołują się na inwentaryzację budynku z roku 1977, wskazując, że strych zmienił swoją funkcję z gospodarczej na mieszkalną pomiędzy rokiem 1964 a 1977. Z inwentaryzacji tej także nie wynika, aby wskazywany pokój miał charakter mieszkalny. Nadto organy nie dokonały oceny legalności zmian w obrębie poddasza w stosunku do poprzedniej legalnej nadbudowy tarasu. Nielegalna zmiana sposobu użytkowania nie może być punktem odniesienia legalizującym dalsze zmiany w podobnym zakresie. Co więcej, równie wybiorczo potraktowano treść aktu notarialnego z 2006 r. Wynika z niego wprost, że w budynku wydzielona są dwa lokale mieszkalne. Jest to istotne z punktu widzenia pominiętej przez organy decyzji o warunkach zabudowy oraz inwentaryzacji znajdującej się w projekcie budowlanym z 2008 r., na podstawie którego Pani M. G. zamierzał dokonać zabudowy spornej nieruchomości. Otóż wynika z tejże inwentaryzacji, że na poddaszu znajdują się dwa pomieszczenia gospodarcze. Dopiero wykonana inwestycja miała przekształcić tę przestrzeń w mieszkalną. Inwestycji tej nie udało się zrealizować, jednakże co nie budziło w sprawie wątpliwości, w trakcie przeprowadzonych oględzin PINB stwierdził, że "strych został zaadaptowany na dwa pomieszczenia mieszkalne: "A" i "B", każde z nich składające się z pokoju z aneksem kuchennym oraz wydzielonym węzłem sanitarnym. Lokale te wyposażone są w energię elektryczną, wodę i kanalizację sanitarną, mają wysokość 2,30 m". PWINB uznał zaś, że powstały dwa lokali mieszkalne. Na tym, jednakże organy administracji ustalenia stanu faktycznego sprawy zakończyły. Jeśli bowiem jak twierdzą organy, na strychu powstały dwa lokale mieszkalne to powinny były następnie ustalić, czy ma to wpływ na dotychczasowe warunki użytkowania i charakter budynku. Czym, innym jest bowiem pomieszczenie mieszkalne – którego istnienia w sprawie przekonująco nie wykazano, a czym innym lokal mieszkalny. W ocenie Sądu, ustalenia wymaga, czy powstanie dwóch dodatkowych lokali mieszkalnych w budynku – jak określiły to organy – ma wpływ na warunki jego użytkowania. Otóż stosownie do art. 3 pkt 2a p.b., budynek mieszkalny jednorodzinny, to budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Z dotychczasowych ustaleń organów wynika, że budynek przy [...] utracił charakter budynku jednorodzinnego w wyniku działań Pani M.G., gdyż posiada więcej niż dwa lokale mieszkalne. To jednak powoduje konieczność ustalenia, jego nowej funkcji i ewentualnego jej wpływu na potrzebę zastosowania art. 71a p.b. Otóż rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225 ze zm.), przewiduje różne normy techniczne (w różnych kategoriach) dla budynków jednorodzinnych, dla budynków wielorodzinnych czy też budynków zamieszkania zbiorowego. Różnice dotyczą przykładowo szerokości schodów, wentylacji, instalacji gazowej, klasy odporności budynków itp. W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się przy tym, że dokonując oceny w zakresie art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. należy odnieść się nie tylko do przepisów szeroko rozumianego prawa budowlanego, obejmującego m.in. przepisy wykonawcze określające warunki techniczne obiektów, warunki ich użytkowania, ale także do innych przepisów, w tym określających warunki sanitarne, zdrowotne, przeciwpożarowe czy ochrony środowiska. Istotne jest to, czy podjęcie nowej działalności wymaga spełnienia innych (z reguły dodatkowych) warunków użytkowania obiektu w zakresie wskazanym w art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. (por. Wyrok NSA z 30 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2703/18, dostępny na orzeczenia.nsa.gov.pl). W przedmiotowej sprawie niezbędne będzie uzupełnienie postępowania dowodowego w zakresie powyższym, ale także uwzględniające twierdzenia Skarżącej, dotyczące wynajmowania spornych lokali. Organ musi bowiem ustalić faktyczny sposób użytkowania tej części budynku, ze względu na bezpieczeństwo jego użytkowania. W tym celu dysponuje szeroką paletą środków dowodowych, od przesłuchania świadków począwszy, aż do uzyskania informacji np. z organów skarbowych w zakresie odprowadzania podatku od najmu lub prowadzenia działalności gospodarczej w tym zakresie. Reasumując, niezbędna jest ponowna ocenia sposobu zagospodarowania spornego poddasza przed dokonanymi przez Panią M. G. zmianami – uwzględniająca całość materiału dowodowego, a także – co najważniejsze – koniecznym jest przeprowadzenie postępowania mającego na celu ustalenie konsekwencji powstania dwóch dodatkowych lokali mieszkalnych, dla warunków użytkowania budynku, w zakresie wskazanym w art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. Z powyższych względów umorzenie postępowania w sprawie było co najmniej przedwczesne. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 - dalej jako "p.p.s.a."), orzekł jak w pkt. 1 wyroku. Zakres uchybień postępowania organów administracji, Sąd uznał na tyle istotny, że zasadnym uznał uchylenie decyzji organów obu instancji, zabezpieczając stronom postępowania prawo do dwukrotnego rozpoznania sprawy. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, 205 § 2 i 209 p.p.s.a., w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.), zaliczając do nich uiszczony od skargi wpis (500 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł) oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł). Ponownie rozpoznając sprawę, stosownie do art. 152 p.p.s.a, organy związane są oceną prawna i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi w niniejszym uzasadnieniu. Sprowadzają się one w istocie do konieczności dokonania ustaleń faktycznych w sprawie na podstawie uprzednio wyczerpująco zebranego i w pełni ocenionego materiału dowodowego, a następnie przekonującego umotywowania wydanego rozstrzygnięcia.