II SA/Gd 297/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy Miasta na decyzję Wojewody z dnia 23 marca 2015 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę. postanawia 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącej Gminie Miasta ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego kwotę 200 (dwieście) złotych uiszczonego wpisu sądowego. Gmina Miasta reprezentowana przez Prezydenta Miasta wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję kasacyjną Wojewody z dnia 23 marca 2015 r., nr [...], uchylającą decyzję Prezydenta Miasta wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, z dnia 2 lipca 2014 r., nr [...], którą odmówiono ustalenia i wypłaty odszkodowania za przejętą z mocy prawa na własność Gminy Miasta działkę nr [...], k.m. [...] obręb G. o pow. 379 m2, położoną przy ul. P. w G. i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Postanowieniem z dnia 19 sierpnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zawiesił postępowanie, na podstawie art. 125 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Uzasadniając zawieszenie sąd powołał się na znaną z urzędu okoliczność, że postanowieniem z dnia 14 maja 2015 r. w sprawie sygn. akt I OSK 2071/13 Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości: "Czy w postępowaniu administracyjnym, w którym decyzję o odszkodowaniu, należnym od powiatu – jako samorządowej osoby prawnej – wydał w pierwszej instancji starosta, będący na podstawie art. 26 ust. 2 i art. 34 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.) przewodniczącym zarządu powiatu i reprezentujący powiat na zewnątrz lub w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w toku którego następuje kontrola takiej decyzji, powiat ten może występować w charakterze strony"?. Następnie postanowieniem z dnia 6 kwietnia 2016 r. sąd podjął zawieszone postępowanie, z uwagi na podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów uchwały z dnia 16 lutego 2016 r. w sprawie I OPS 2/15, z tezą następującej treści: "Powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość podjętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (dz. U. z 2015 r., poz. 1445)". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Niniejsza skarga podlegała odrzuceniu. Zgodnie z treścią art. 50 § 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo wniesienia skargi. Stosownie zaś do treści przepisu art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn (niż wymienione w punktach 1 – 5) wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Rozpoznając skargę wniesioną w niniejszej sprawie sąd uznał, że jest ona niedopuszczalna, gdyż Prezydent Miasta reprezentujący gminę G. nie jest uprawniony do wniesienia skargi w sprawie, w której orzekał w pierwszej instancji wykonując zadania starosty z zakresu administracji rządowej. Przedmiotowa skarga jest bowiem zdaniem sądu skargą organu, który wydał decyzję w pierwszej instancji. Powołać się należy na wskazaną uchwałę NSA w sprawie sygn. akt I OPS 2/15, wprawdzie podjętą na tle innego aktu prawnego, niż właściwy w niniejszej sprawie - rozstrzyganej na podstawie art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 33, poz. 872 ze zm.), lecz konkluzja nie może być inna. W uchwale tej NSA odniósł się również do unormowań dotyczących miasta na prawach powiatu (art. 9 ustawy o samorządzie powiatowym) wskazując, że prezydent miasta na prawach powiatu sprawuje funkcje organu powiatu, a więc wydaje także decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji rządowej należących do właściwości powiatu, zastrzeżone jako kompetencja starosty (tak też w art. 4 pkt 9 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm., mającej zastosowanie w niniejszej sprawie). Według NSA zatem, nie sposób przyjąć, że miasto na prawach powiatu mogłoby występować w takiej sprawie jako strona reprezentowana przez ten sam organ (prezydenta miasta na prawach powiatu), który wydał decyzję w pierwszej instancji. Wskazał NSA dodatkowo na art. 142 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który dotyczy spraw o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W tych sprawach przyjęto rozwiązanie, że jeżeli organem właściwym jest prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty, to gmina, lub powiat jest stroną postępowania w tych sprawach, z tym że prezydent miasta podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I K.p.a. (...) Przepis art. 142 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wprowadza wyjątek od zasady, że jednostka samorządu terytorialnego nie jest stroną postępowania w sprawie należącej do właściwości powiatu, którą rozstrzyga w drodze decyzji administracyjnej, starosta. Uznał też NSA, że prawo do sądu w odniesieniu do jednostek samorządu terytorialnego ma charakter refleksowy, bo przysługuje im tylko w przypadku, gdy znajdą się w sytuacji zrównanej z sytuacją obywatela albo jeżeli prawo to wynika wprost z przepisu ustawy, np. art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, art. 85 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, czy też art. 86 ust. 2 ustawy o samorządzie wojewódzkim. W sprawie z niniejszej skargi taka sytuacja nie zaistniała. W uzasadnieniu uchwały NSA odniósł się też obszernie do pojęć "ochrony sądowej samodzielności jednostek samorządu terytorialnego" i "prawa do sądu" wyjaśniając, że nie są one tożsame. Nie podzielił poglądu, że prawo do sądu powinno przysługiwać także jednostkom samorządu terytorialnego i to na takich samych zasadach, na jakich prawo to przysługuje osobom fizycznym i pozostałym osobom prawnym, ponieważ to szczególna pozycja ustrojowa jednostek samorządu terytorialnego skłoniła ustawodawcę do sformułowania odrębnej i adresowanej specjalnie dla tych jednostek zasady konstytucyjnej zawartej w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. Zwrócił przy tym NSA uwagę na rolę prokuratorskiej kontroli legalności, mającą stanowić jedną z gwarancji procesowych przestrzegania zasady praworządności w postępowaniu administracyjnym. W sytuacji zatem, gdy decyzja ostateczna jest niezgodna z prawem, jednostka samorządu terytorialnego może się zwrócić do prokuratury o wniesienie sprzeciwu, w trybie określonym w art. 184 § 1 K.p.a. W konsekwencji rozważań NSA jako aktualną uznał tezę, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. Stwierdził, że w demokratycznym państwie prawa niedopuszczalna jest taka wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji. Podzielając w pełni przytoczone stanowisko i wywody na gruncie niniejszej sprawy należy odmówić Gminie legitymacji skargowej. Wskazać też trzeba, że uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego jest przede wszystkim wiążąca w danej sprawie (art. 187 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), ma ona jednak ponadto tzw. ogólną moc wiążącą, wynikającą z art. 269 § 1 tej ustawy. Przepis ten nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć innej sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale powiększonego składu NSA. Skład, który nie podziela wspomnianego stanowiska, może jedynie ponownie przedstawić dane zagadnienie odpowiedniemu składowi powiększonemu. Należy też na marginesie zauważyć, że po zmianie ustrojowej sądownictwa administracyjnego przepis art. 50 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi był przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego pod względem zgodności z Konstytucją RP. W wyroku z dnia 29 października 2009 r., w sprawie K 32/08 (OTK-A 2009/9/139, Dz. U. z 2009, nr 187 poz. 1456) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 33 i art. 50 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi są zgodne z art. 165 Konstytucji RP. Według TK "art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji RP nie wymaga zapewnienia jednostkom samorządu terytorialnego statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, gdy jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, ale sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Konstytucja nie nakłada też obowiązku przyznania w takiej sytuacji jednostkom samorządu prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego. Zaskarżone przepisy mieszczą się w granicach swobody regulacyjnej pozostawionej ustawodawcy. Są także zgodne z konstytucją przy takiej interpretacji, która odmawia jednostkom samorządu prawa do uczestniczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym oraz prawa do wnoszenia skarg do sądów administracyjnych w sytuacji, w której organ danej jednostki rozpatrywał sprawę administracyjną i wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji (...)". Mając powyższe na uwadze należało uznać, że skarga Prezydenta Miasta reprezentującego tę gminę w sprawie, w której wydawał decyzję w pierwszej instancji jako starosta jest niedopuszczalna, wobec czego podlegała odrzuceniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odrzucił niniejszą skargę. O zwrocie z urzędu uiszczonego w sprawie wpisu sądowego sąd postanowił na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 tej ustawy.