II SA/Gd 2988/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant: Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 12 października 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. D. na decyzję Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 15 października 2002 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektów budowlanych oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 4 marca 2002 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229, ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. nr 89, poz. 414 ze zm.) nakazał M. D., właścicielowi obiektu zlokalizowanego na działce nr w G., rozebrać samowolnie wybudowany obiekt budowlany pełniący funkcję letniskową o konstrukcji drewnianej, nietrwale związany z gruntem, o wymiarach 10,10 m na 7,60 m wraz z tarasem oraz zbiornikiem na nieczystości wykonanym z kręgów betonowych. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż w wyniku oględzin, które odbyły się w dniu 3 października 2001 roku ustalono, że na działce nr w G. istnieje szereg obiektów budowlanych pełniących funkcję letniskową, w tym obiekt, którego właścicielem jest M. D.. Ustalono także, iż obiekt jest posadowiony na fundamentach punktowych nietrwale związanych z gruntem, posiada instalację elektryczną, wodociągową oraz sanitarną, włączoną do zbiornika na nieczystości. Organ wskazał także, iż M. D. oświadczył, iż obiekt powstał w latach siedemdziesiątych (1970-tych), a następnie do 1993 roku był modernizowany. Organ wyjaśnił również, iż obiekt w tym kształcie M. D. zakupił w 1997 roku i nie otrzymał od poprzedniego właściciela A. M. żadnych dokumentów świadczących o wybudowaniu obiektu na podstawie prawomocnej decyzji. Organ I instancji wskazał nadto, iż w latach 1976-79 było prowadzone postępowanie administracyjne dotyczące nielegalnej zabudowy działki F. D. (ówczesnego właściciela działki nr w G.), w wyniku którego zostało wydanych kilka decyzji, w tym: 1. Decyzja Naczelnika Miasta i Gminy nr [...] z dnia 15 września 1976 roku, nakazująca w myśl art. 37 pkt 2 – ustawy z dnia 24 października 1974 roku rozbiórkę wszystkich obiektów na terenie stanowiącym własność F. D., które zostały wybudowane bez pozwolenia na budowę. 2. Decyzja Urzędu Wojewódzkiego Wydziału Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska, nr [...] z dnia 31 grudnia 1976 roku, utrzymująca w mocy zaskarżoną decyzję w części dotyczącej rozbiórki 8 obiektów oraz uchylająca ją w części dotyczącej pozostałych obiektów (utrzymała w mocy części dotyczącej nakazu rozbiórki szopki użytkowej skierowanego do A. M.). 3. Decyzja Urzędu Wojewódzkiego Wydziału Rolnictwa, Leśnictwa i Skupu, nr [...] z dnia 9 lipca 1979 roku odmawiająca zezwolenia na zmianę rodzaju użytkowania gruntów leśnych należących do F. D., jednocześnie wyrażającą zgodę na pozostawienie na ww. działce domków letniskowych stanowiących własność G.P.B.M. w G. oraz 10 indywidualnych użytkowników do czasu planowanego wyrębu drzewostanu i pozostawienie do czasu wyjaśnienia umów dzierżawnych, części domków zlokalizowanych nad jeziorem. Organ wskazał również, iż zgodnie z wypisem z planu miejscowego ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy zatwierdzonego uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy z dnia 27 kwietnia 1990 roku nr [...] (Dz. Urz. Woj. nr 16 z dnia 15 czerwca 1990 roku, poz. 118) oraz zmianami do tego planu zatwierdzonymi uchwałą Rady Gminy z dnia 18 grudnia 1992 roku nr [...] (Dz. Urz. Woj. nr 6 z 19 marca 1993 roku, poz. 35) działka nr przeznaczona jest w części oznaczonej kolorem czerwonym do adaptacji istniejącego zespołu działek letniskowych z likwidacją rozproszonych dzikich domków oraz leżących w pasie 100 m od jeziora, natomiast w pozostałej części działka przeznaczona jest pod uprawy leśne. Organ stwierdził także, iż prawomocna decyzja Urzędu Wojewódzkiego nr [...] z dnia 31 grudnia 1976 roku, utrzymująca w mocy decyzję Naczelnika Miasta i Gminy nr [...] z dnia 15 września 1976 roku, w części dotyczącej rozbiórki należącej do A. M. szopki użytkowej, została przez zobowiązanego wykonana, a domek letniskowy, którego właścicielem jest obecnie M. D., stanowi inny obiekt. W odwołaniu od powyższej decyzji M. D. wskazał, iż w dniu zakupu domku nie była mu znana sytuacja prawna obiektu. Podał, iż jest jego właścicielem od 1997 roku i płaci związany z dzierżawą gruntu, na którym domek się znajduje, podatek od nieruchomości. Wyjaśnił także, iż domki stoją w lesie od ponad 30 lat, przy czym on dokonał modernizacji obiektu, co było związane ze znacznymi kosztami. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 15 października 2002 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071), art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 106, poz. 1126 ze zm.) oraz art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 roku – Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm.) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, iż w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 roku – Prawo budowlane uzasadniające nakazanie rozbiórki przedmiotowego obiektu, który został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę i znajduje się na terenie przeznaczonym pod tego typu zabudowę albowiem z planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że położony jest w części działki nr przeznaczonej pod uprawę leśną. Uznał także, podobnie jak organ I instancji, iż ze zgromadzonych dowodów wynika, że A. M. wykonał decyzję Urzędu Wojewódzkiego Wydziału Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 31 grudnia 1976 roku, nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Naczelnika Miasta i Gminy z dnia 15 września 1976 roku, nr [...], nakazującą rozbiórkę należącej do niego szopki użytkowej albowiem architektura, rozwiązania konstrukcyjne i zajmowana powierzchnia istniejącego obiektu budowlanego świadczą o tym, że jest to obiekt nowo wybudowany i brak jest jakichkolwiek śladów, które wskazywałyby na to, iż ww. obiekt powstał w wyniku rozbudowy przedmiotowej szopki. Odnosząc się do argumentów zawartych w odwołaniu organ II instancji stwierdził, iż fakt zobowiązania podatkowego odwołującego się na rzecz gminy nie może być brany pod uwagę w postępowaniu prowadzonym w oparciu o przepisy Prawa budowlanego. Wyjaśnił także, iż w toku postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie nie ustalono, aby na wybudowane na działce nr obiekty letniskowe wydane zostały kiedykolwiek pozwolenia na budowę. Organ II instancji wskazał także, iż znajdująca się w aktach sprawy decyzja wydana przez Urząd Wojewódzki Wydział Rolnictwa, Leśnictwa i Skupu nr [...] z dnia 9 lipca 1979 roku, nie stanowi prawnej podstawy istnienia obiektów w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, stanowi bowiem jedynie uzgodnienie powyższego Wydziału, który nie był właściwym do rozstrzygania spraw w zakresie ustawy Prawo budowlane albowiem wówczas właściwym do spraw budownictwa był, z upoważnienia Wojewody, Dyrektor Wydziału Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska Urzędu Wojewódzkiego. W skardze na powyższą decyzję M. D. wniósł o stwierdzenie jej nieważności lub jej uchylenie, zarzucając zaskarżonej decyzji rażące naruszenie przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 roku – przez jego zastosowanie oraz niezgodność zebranego materiału ze stanem faktycznym. W uzasadnieniu skargi stwierdził, iż organ I instancji całkowicie dowolnie przyjął, że obiekt będący przedmiotem niniejszego postępowania powstał w latach 70-tych i był modernizowany do 1993 roku. Skarżący bowiem nie złożył do protokołu z oględzin oświadczenia, które potwierdzałoby takie ustalenia. W ocenie skarżącego organ I instancji nie przeprowadził rzetelnego postępowania dowodowego, mającego uzasadnić, iż budowa i modernizacja obiektu została zakończona w 1993 roku. Skarżący wskazał, iż nabył obiekt w 1997 roku i nie wie kiedy go wybudowano. Nie wyklucza przy tym, iż budowa została zakończona po wejściu w życie ustawy prawo budowlane z 1994 roku. W tej sytuacji, zdaniem skarżącego, jeżeli nie można ustalić daty zakończenia budowy obiektu, zastosowanie w niniejszej sprawie mogą mieć wyłącznie przepisy prawa budowlanego z 1994 roku. Tym samym organy obu instancji powołały błędną podstawę prawną swych decyzji tj. art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 roku, naruszając tym samym przepis art. 107 § 1 k.p.a. Skarżący wskazał ponadto, iż organy obu instancji wypowiedziały się wyłącznie co do daty zakończenia budowy obiektu budowlanego pełniącego funkcję letniskową, nie ustaliły natomiast daty zakończenia budowy zbiornika na nieczystości, stosując również do tego obiektu ustawę Prawo budowlane z 1974 roku. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. nr 153, poz. 1269). W ocenie Sądu organy administracji rozpatrując niniejszą sprawę, przyjmując, iż obiekt stanowiący własność skarżącego został wybudowany w latach siedemdziesiątych, należycie ustaliły datę jego wybudowania. Przy czym ustalając tę datę badały zarówno kiedy wybudowany został sam domek letniskowy, jak i kiedy wybudowano połączony z nim zbiornik na nieczystości. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych, dnia 3 października 2001 roku, inspektorzy nadzoru budowlanego dokonali oględzin przedmiotowego obiektu z udziałem skarżącego, który podpisał protokół sporządzony z oględzin bez jakichkolwiek zastrzeżeń (vide: protokół z przeprowadzonego dowodu z oględzin k. 8 i v. akt administracyjnych). Z treści protokołu wynika, iż cały obiekt stanowiący własność skarżącego tj. "obiekt budowlany konstrukcji drewnianej o funkcji letniskowej (...) wyposażony w instalację elektryczną, wodociągową i kanalizacyjną podłączony do zbiornika na nieczystości (...)" powstał w latach siedemdziesiątych. Dla zbiornika na nieczystości, podobnie jak dla domku letniskowego, przyjęto zatem jako datę budowy "lata siedemdziesiąte" albowiem – zgodnie z opisem zawartym w ww. protokole – jest on połączony z domkiem letniskowym, tworząc z nim funkcjonalną całość. Taką datę budowy należących do skarżącego obiektów budowlanych potwierdza zarówno treść odwołania z dnia 20 marca 2002 roku, w którym M. D. stwierdził, iż "domki w lesie stoją już od ponad 30 lat", jak i treść wyjaśnień skarżącego złożonych na rozprawie w dniu 12 października 2005 roku, zgodnie z którymi zbiornik na nieczystości jest połączony z domkiem i został wybudowany prawdopodobnie w tym samym czasie co przedmiotowy domek. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał za niezasadne zarzuty skarżącego dotyczące dowolnego ustalenia przez organy daty wybudowania domku letniskowego oraz braku ustaleń co do daty budowy zbiornika na nieczystości. Sąd miał przy tym na uwadze, iż skarżący nie kwestionował tego, że ww. domek letniskowy wraz ze zbiornikiem na nieczystości został wybudowany bez pozwolenia na budowę. Zgodnie z treścią art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (Dz. U. nr 89, poz. 414 ze zm.) przepisu art. 48 tej ustawy (dotyczącego budowy obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia) nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Skoro zatem obiekty budowlane stanowiące przedmiot niniejszego postępowania zostały zbudowane przed dniem 1 stycznia 1995 roku, to słusznie organy obu instancji zastosowały w stosunku do nich przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 roku – Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 299 ze zm.) dotyczące postępowania w przypadku stwierdzenia samowoli budowlanej polegającej na budowie obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Przepis art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 roku (znajdujący zastosowanie także do obiektów budowlanych przed dniem 1 marca 1975 roku) stanowi, że obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Stosownie do art. 2 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 roku przez "obiekty budowlane" rozumie się stałe i tymczasowe budynki lub inne stałe i tymczasowe budowle, stanowiące całość techniczno- użytkową, wyposażone w instalacje i urządzenia niezbędne do spełnienia przeznaczonych im funkcji. Przepis art. 28 ust. 1 cytowanej ustawy stanowi zaś, iż roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Jak z powyższego wynika, domek letniskowy z tarasem oraz zbiornik na nieczystości stanowią obiekty budowlane, których realizacja dopuszczalna była wyłącznie po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, a taka decyzja nie została wydana. Sąd miał przy tym na uwadze, iż również w przypadku wybudowania ww. obiektów budowlanych w latach siedemdziesiątych, lecz przed dniem 1 marca 1975 roku, czyli w czasie obowiązywania ustawy z dnia 31 stycznia 1961 roku – Prawo budowlane (Dz. U. nr 7, poz. 46 ze zm.), na dokonanie takiej inwestycji wymagane było pozwolenie na budowę. Zgodnie bowiem z treścią art. 36 ust. 1 Prawa budowlanego z 1961 roku przed przystąpieniem do wykonania obiektu budowlanego (czyli m.in. stałego i tymczasowego budynku, rozumianego jako każda budowla posiadająca ściany lub filary bądź słupy i pokrycie oraz urządzenia budowlanego związanego z budynkami – art. 1 ust. 4 pkt 1 i 2 cyt. ustawy) niezbędne było uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę. Sąd zważył również, iż istnienie należących do skarżącego obiektów budowlanych na działce nr narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albowiem zgodnie z wypisem z planu miejscowego ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy zatwierdzonego uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy z dnia 27 kwietnia 1990 roku nr [...] (Dz. Urz. Woj. nr 16 z dnia 15 czerwca 1990 roku, poz. 118) oraz zmianami do tego planu zatwierdzonymi uchwałą Rady Gminy z dnia 18 grudnia 1992 roku nr [...] (Dz. Urz. Woj. nr 6 z 19 marca 1993 roku, poz. 35) część działki nr, na której znajduje się domek letniskowy skarżącego, przeznaczona jest pod uprawy leśne. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, iż organy nadzoru budowlanego – kierując się treścią art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 roku – Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm.) – słusznie nakazały skarżącemu rozbiórkę należących do niego obiektów budowlanych wybudowanych bez stosownego pozwolenia. Organy administracji rozpatrując niniejszą sprawę obowiązane były bowiem najpierw zbadać zaistnienie przesłanek rozbiórki wynikających z przepisu art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, a po stwierdzeniu ich zaistnienia tj. ustaleniu, iż wzniesienie określonego obiektu budowlanego nastąpiło bez wymaganego pozwolenia na budowę i narusza ustalenia obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, zobligowane były do nakazania jego rozbiórki albowiem ww. przepis nie pozostawia organom sfery uznaniowości w zakresie zastosowania sankcji w nim przewidzianej. Sąd miał przy tym na uwadze, iż gdyby organy zastosowały w niniejszej sprawie – zgodnie z wnioskiem skarżącego zawartym w skardze, przepisy Prawa budowlanego z 1994 roku, także musiałyby nakazać rozbiórkę ww. obiektów budowlanych albowiem – zgodnie z treścią art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (w brzmieniu z daty wydania zaskarżonej decyzji) – nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, w przypadku stwierdzenia, iż jest on budowany lub został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ, było obligatoryjne. Sąd zważył nadto, iż w sprawie nie znalazłby zastosowania przepis art. 49 Prawa budowlanego z 1994 roku albowiem istnienie obiektów należących do skarżącego naruszało przepisy o zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Mając powyższe rozważania na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.