II SA/Gd 299/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) asesor WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 listopada 2019 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. z siedzibą w S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 lutego 2019 r., [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia w sprawie przedłożenia sprawozdania za 2017 r. z gospodarki odpadami oddala skargę Postanowieniem z 15 marca 2018 r. Wójt Gminy wezwał A. do przedłożenia sprawozdania za 2017 r. o odpadach poddanych procesowi przygotowania do ponownego użycia, recyklingu lub odzysku innymi metodami lub przekazanych w tym celu innemu posiadaczowi odpadów. Wójt Gminy wyjaśnił, że w sprawozdaniu złożonym przez przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne za 2017 r. – S. S., wskazano A. jako instalację, do której zostały przekazane odpady o kodzie 170380. Pismem z 22 marca 2018 r. A. wniósł zażalenie na postanowienie Wójta Gminy. W ocenie skarżącej Spółki nie jest ona zobowiązana do składania sprawozdań gminom, z którymi nie zawierała umów o zagospodarowanie odpadów. Stosowne sprawozdania są przez skarżącą przekazywane gminom oraz przedsiębiorcom, z którymi zawarła ona takie umowy. Skarżąca wskazała również, że w 2017 r. nie przyjmowała odpadów o kodzie 170380 pochodzących z terenu gminy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z 28 lutego 2019 r., na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096), zwanej dalej "K.p.a.", stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. Kolegium uznało, że zażalenie w niniejszej sprawie jest niedopuszczalne. Powołując się na przepis art. 141 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096) wskazało, że na wydane w toku postępowania postanowienia przysługuje zażalenie, gdy ustawa tak stanowi. Podkreśliło, że istnieje zamknięta grupa postanowień, na które strona może wnieść zażalenie i możliwość wniesienia zażalenia na dane postanowienie musi być przewidziana w ustawie. W niniejszej sprawie Wójt Gminy wezwał postanowieniem A. do przedłożenia rocznego sprawozdania, o jakim mowa w art. 9oa ust. 5 pkt 2 art. 9oa ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1454), dalej ustawą., tzn. sprawozdania o odpadach, które poddano procesowi przygotowania do ponownego użycia, recyklingu lub odzysku innymi metodami lub przekazano w tym celu innemu posiadaczowi odpadów. Kolegium podkreśliło, że zgodnie z art. 123 § 1 k.p.a. w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia. Tym samym organ administracji publicznej ma prawo kierować do strony postępowania różnego rodzaju pisma, w tym wezwania, nadając im formę postanowień. Ani bowiem k.p.a., ani też ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1454) nie precyzuje, jaką formę powinny mieć kierowane do strony wezwania. W związku z tym wydanie przez organ postanowienia w przedmiocie wezwania strony do określonego zachowania uznano za działanie zgodne z prawem. Na postanowienie takie nie przysługuje zażalenie, gdyż, jak już wyżej wskazano, możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie musi być przewidziana w ustawie. Strona ma natomiast możliwość zakwestionowania takiego postanowienia w odwołaniu od decyzji kończącej sprawę. W niniejszej sprawie Wójt Gminy wezwał postanowieniem A. do złożenia sprawozdania. Ponieważ jednak, zgodnie z tym, co wyżej wyjaśniono, na postanowienie takie zażalenie nie przysługuje, Kolegium było zobowiązane do stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia, nie dokonując jego merytorycznej oceny. Skargę na powyższe postanowienie wniósł A. zarzucając naruszenie norm postępowania administracyjnego, mające wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 112 k.p.a., art. 7 i 8 k.p.a. i art. 123 k.p.a., - poprzez stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia, pomimo pouczenia przez organ I instancji o przysługującym prawie do zażalenia i tym samym pozbawienie strony możliwości obrony swoich praw, poprzez błędne przyjęcie, iż postanowienie to może być zaskarżone w ramach odwołania od decyzji podczas, gdy w przedmiotowej sprawie przepis prawa nie przewiduje wydania decyzji administracyjnej; oraz art. 105 k.p.a. poprzez jego pominięcie w okolicznościach wskazujących, iż postępowanie winno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe; oraz art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego sprawy, w szczególności kwestii podnoszonej w zażaleniu na postanowienie. Skarżący podniósł także rażące naruszenie przepisów prawa materialnego art. 9 oa ust 1 i 5 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminie (tj. z 2018 r. poz. 1454), mające wpływ na wynik sprawy, poprzez nieuprawnione przyjęcie, iż skarżący jako podmiot prowadzący regionalną instalację do przetwarzania odpadów komunalnych ma obowiązki sprawozdawcze wobec Wójta Gminy nałożone przepisem art. 9oa ustawy, pomimo nie zawierania umowy na zagospodarowanie odpadów pomiędzy skarżącym i Gminą. Strona skarżąca kwestionuje również dopuszczalność wydania samego postanowienia oraz istnienia obowiązku sprawozdawczego skarżącego wobec Gminy w związku z niezawarciem umowy na zagospodarowanie odpadów pomiędzy skarżącym i Gminą. Stosownie do art. 112 k.p.a. w związku z art. 126 kpa błędne pouczenie w decyzji bądź, jak w tym wypadku w postanowieniu o przysługującym prawie zażalenia nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Organ II instancji w uzasadnieniu swojego stanowiska wskazał, iż powyższe postanowienie podlegać będzie ewentualnemu zaskarżeniu poprzez odwołanie od decyzji kończącej postępowanie w tej sprawie. Powyższe twierdzenie jest błędne. Otóż w przedmiotowej sprawie przepisy prawa nie przewidują wydania decyzji administracyjnej, a sprawy tej nie można zakwalifikować jako typowej sprawy administracyjnej kończącej się wydaniem decyzji administracyjnej. Skarżący zwrócił uwagę, iż przepis art. 9oa ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie stanowiący - w ocenie Wójta Gminy - podstawę jego działania zamieszczony został w rozdziale 4b ustawy, zatytułowanym "sprawozdawczość i analizy", który przewiduje obowiązki sprawozdawcze szeregu podmiotów, w tym prowadzącego regionalną instalację do zagospodarowania odpadów komunalnych zwaną również RIPOK. Zgodnie z przepisami tej ustawy, ewentualne niedopełnienie obowiązków sprawozdawczych może skutkować karą administracyjną, przy czym karę tę nakłada zgodnie z art. 9 zb ust. 3 ustawy, wojewódzki inspektor ochrony środowiska, a nie wójt. Zatem - gdyby nawet WIOŚ uznał zasadność stanowiska Wójta Gminy i wszcząłby odrębne postępowanie administracyjne, to i tak w jego ramach nie byłoby możliwym zaskarżenie przedmiotowego postanowienia wydanego przez Wójta Gminy. Organ I instancji wydając przedmiotowe postanowienie przyjął, iż podstawą prawną wezwania jest art. 9oa ust. 5 ustawy pomijając przy tym treść art. 9oa ust. 1. ustawy. Prowadzący regionalną instalacją do przetwarzania odpadów komunalnych(...) jest obowiązany przekazać przedsiębiorcy odbierającemu odpady komunalne od właścicieli nieruchomości lub gminie, z którymi ma zawarte umowy, informację o odpadach, przekazanych mu przez tego przedsiębiorcę lub gminę, które poddał procesowi przygotowania do ponownego użycia, recyklingu lub przekazał w tym celu innemu posiadaczowi odpadów, (art. 9oa ust. 1). Prowadzący regionalną instalację do przetwarzania odpadów komunalnych (...) przekazuje informację o odpadach, które poddał procesowi przygotowania do ponownego użycia, recyklingu lub odzysku innymi metodami lub przekazał w tym celu innemu posiadaczowi odpadów: 1) przedsiębiorcy odbierającemu odpady komunalne od właścicieli nieruchomości dwa razy w roku: za pierwsze półrocze - w terminie do dnia 15 lipca i za drugie półrocze - w terminie do dnia 15 stycznia; 2) gminie raz w roku - w terminie do dnia 15 stycznia za poprzedni rok kalendarzowy, (art. 9oa ust. 5). Skarżący - A. jest regionalną instalacją do przetwarzania odpadów komunalnych (RIPOK). Zgodnie z cytowaną wyżej normą prawną skarżący zobowiązany jest do składania informacji o odpadach, o których mowa w art. 9oa ustawy, m.in. gminie z którymi zawarł umowy. Skarżący zgodnie z dyspozycją wskazanej normy wywiązuje się z obowiązków informacyjnych przekazując stosowne informacje w terminach prawem ustalonych gminom z którymi ma zawarte umowy . A. nie jest zobowiązana do przekazywania informacji o odpadach Gminie, gdyż takiej umowy z Gminą spółka nie zawierała. Zdaniem skarżącego należy przyjąć, że art. 9oa ust. 5 ustawy nie może być interpretowany w oderwaniu od pozostałej treści art. 9oa ustawy, w szczególności zaś ustępu 1 tego artykułu, gdzie ustawodawca wyraźnie wskazuje, iż obowiązki informacyjne RIPOK dotyczą tych gmin i przedsiębiorców z którymi RIPOK zawierał umowy (umowy na zagospodarowanie odpadów lub zagospodarowanie i odbiór odpadów). Przeciwna interpretacja wyżej wymienionych norm prawnych, dokonana w tym wypadku przez Wójta Gminy prowadziłaby do rozciągnięcia obowiązków informacyjnych RIPOK na bliżej nieokreślony krąg podmiotów w tym nieokreśloną liczbę gmin. Wyżej prezentowane stanowisko koresponduje również z pozostałymi normami ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie. Tym samym również określone przez ustawodawcę, podstawowe zasady zagospodarowania odpadów komunalnych stanowiące zadanie gmin pozostają spójne z poglądem, iż art. 9oa ust. 5 ustawy stanowiący o terminach przedkładania stosownych informacji nie może być odczytywany jako samodzielne źródło obowiązku nałożonego na RIPOK, lecz stanowi on uszczegółowienie obowiązku o którym mowa w art. 9oa ust. 1 ustawy. Reasumując, obowiązek informowania o masie odpadów podlegających recyklingowi, przygotowanych do ponownego użycia lub poddanych odzyskowi dotyczy tylko tych przedsiębiorców i Gmin z którymi RIPOK zawarł umowy na zagospodarowanie odpadów. Strona skarżąca wskazała, iż wezwanie Wójta Gminy nie powinno mieć formy postanowienia, bowiem nie jest to sprawa administracyjna. Wezwanie to - pomijając kwestię jego zasadności, którą skarżący kwestionuje - mogłoby co najwyżej mieć charakter czynności techniczno-administracyjnej. Wówczas strona miałaby prawo do jej zaskarżenia bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w oparciu o art. 3 § 2 pkt 4 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Niemniej wadliwe pouczenie w treści postanowienia, spowodowało iż, przed skierowaniem sprawy do Sądu, skarżący był zobligowany wyczerpać przysługujące mu środki odwoławcze w toku postępowania administracyjnego. Zatem wobec istniejącego w treści postanowienia organu I instancji pouczenia, strona nie mogła skorzystać z prawa zaskarżenia tej czynności bezpośrednio do Sądu. Reasumując, zastosowanie się do błędnego pouczenia nie może mieć obecnie dla strony negatywnych konsekwencji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Realizując wyżej określone granice kontroli, Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest postanowienie stwierdzające niedopuszczalności zażalenia, wydane na podstawie art. 134 k.p.a. Zgodnie z art. 134 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Jednocześnie art. 144 k.p.a. nakazuje odpowiednie stosowanie do zażaleń przepisów dotyczących odwołań w sprawach, które nie zostały uregulowane w Rozdziale 11 Działu II ("Zażalenia"). Z treści art. 134 k.p.a. wynika, że warunkiem koniecznym, który musi zostać spełniony przed przystąpieniem przez organ odwoławczy do merytorycznego rozpoznania sprawy jest stwierdzenie, że zażalenie jest dopuszczalne i zostało wniesione z zachowaniem terminu. Zaskarżone przez Spółkę postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego ma zatem charakter procesowy i nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. Na tym etapie postępowania organ odwoławczy nie może oceniać zasadności podniesionych w nim zarzutów. Ukształtowane na tle przepisu art. 134 k.p.a. orzecznictwo sądowe wyróżnia dwojakie przyczyny niedopuszczalności zażalenia, mianowicie: przedmiotowe i podmiotowe. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia postanowienia w toku instancji. Zatem zażalenie nie służy na postanowienie, które nie weszło do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji państwowej nie jest postanowieniem, a stanowi np. czynność materialno-techniczną. W rozpoznawanej sprawie nie ma żadnych podstaw pozwalających na wniosek, że pismo tytułowane przez Wójta postanowieniem z 15 marca 2018 r. jest postanowieniem w rozumieniu art. 123 k.p.a., a w efekcie nie sposób przyjąć, aby służył od niego jakikolwiek środek odwoławczy. Rację ma skarżący, że wezwanie do przedłożenia sprawozdania w oparciu o art. 9ao ust. 5 ustawy ma charakter czynności materialno-technicznej. Wadliwie Wójt nadał mu formę postanowienia i wadliwie pouczył o przysługującym prawie do wniesienia zażalenia. Błędnie także przyjmuje skarżący, że tego typu wezwanie wszczęło jakiekolwiek postępowanie, które podlegałoby aktualnie umorzeniu. Wyjaśnić należy, że postanowienie może dotyczyć kwestii wynikających w toku postępowania, nie rozstrzygających co do istoty sprawy, chyba że przepisy k.p.a. stanowią inaczej (art. 123 § 2 k.p.a.). Jednak do wydania postanowienia musi także istnieć konkretna podstawa prawna. Tutaj nie ma takiej. Powyższa okoliczność prowadzi do akceptacji stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego zajętego w niniejszej sprawie. Zasadnie wskazuje skarżący, że nie ma usprawiedliwionej podstawy do upatrywania w piśmie z 15 marca 2018 r. postanowienia, o którym mowa w art. 123 k.p.a. Z tego też względu za prawidłowe należy uznać stwierdzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze niedopuszczalności wniesionego przez skarżącego zażalenia. Sąd nie dopatrzył się przy tym naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa procesowego. Jak już bowiem wyżej wskazano, zgodnie z art. 134 k.p.a., stosowanym do postanowień w myśl art. 144 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność zażalenia. Jedną z przyczyn owej niedopuszczalności jest m. in. brak przedmiotu zaskarżenia. Sytuacja taka wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, jako że pismo Wójta Gminy z 15 marca 2018 r. nie stanowi postanowienia. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325).