II SA/Gd 2993/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Sędziowie Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant: Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi I. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 października 2002r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia 27 sierpnia 2002r. Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 104 Kpa oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) odmówił wydania J. G., właścicielowi firmy A nakazu demontażu reklamy podświetlanej zainstalowanej na budynku mieszkalnym w W. przy ul. [...] od strony ul. [...]. Organ I instancji ustalił, że tablica reklamowa firmy A została zainstalowana na południowej elewacji opisanego budynku mieszkalnego w kwietniu 2001r. W czerwcu tablicę przesunięto na północny narożnik elewacji wschodniej tego budynku, przylegającej do ul. [...]. Organ ustalił dalej, że przed zamontowaniem omawianego szyldu świetlnego na elewacji frontowej J. G. przedstawił pismo z dnia 17 lipca 2000r. skierowane do Urzędu Miasta Wydziału Gospodarki Nieruchomości, w którym zwrócił się z prośbą o wydanie zezwolenia na umieszczenie reklamy według lokalizacji oznaczonej w załączniku - na prawym narożniku budynku. Inwestor uzyskał 29 sierpnia 2000r. pozytywną opinię Konserwatora Zabytków. Ponadto w dniu 4 sierpnia zgodę wyraził Zarząd Miasta, natomiast Wydział Architektury i Urbanistyki nie zajął stanowiska. W dniu 30 listopada 2000r. inwestor zawarł umowę z Zarządem Dróg na zajęcie pasa drogowego do 31 października 2002r. Szyld został zamontowany w prawym narożniku elewacji frontowej budynku ul. [...]. Według organu I instancji zastosować należało przepis art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym instalowanie i remont tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia, właściwy organ nakłada w drodze postanowienia na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia wnosi sprzeciw w drodze decyzji. W niniejszej sprawie sprzeciw nie został złożony, nie nałożono również obowiązku, o którym mowa w przytoczonym przepisie. Zgodnie z art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, jeżeli w terminie 30 dni od daty doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie sprzeciwu, można przystąpić do wykonywania robót budowlanych. Organ uznał, iż J. G. zainstalował przedmiotową tablicę reklamową z zachowaniem powyższego terminu, zgodnie z uzgodnionym przez Konserwatora Zabytków projektem graficznym. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła I. K. W uzasadnieniu wskazała, iż sporna reklama została umieszczona 4 czerwca 2002r. w odległości ok. 80 cm od domu na wysokości pierwszego piętra mieszkania. Jest to reklama wielkości 135 cm na 185 cm, w której zainstalowano 11 świetlówek o intensywnym świetle i dających odgłosy buczenia. W ocenie odwołującej powyższe powoduje znaczne uciążliwości związane z pogorszeniem warunków zdrowotnych lokatorów co narusza przepisy Prawa budowlanego tj. art. 30 § 3 pkt 2, 3, 4. Zdaniem odwołującej inwestor nie uzyskał dla reklamy podświetlanej pozwolenia na budowę co jest wymagane przepisem art. 29 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. Wymieniona reklama świetlna zasłania jej własną reklamę, to jest szyld z napisem "salonik meblowy". Zaskarżoną decyzją z dnia 28 października 2002r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie przed tym organem w przedmiocie zainstalowania tablicy podświetlanej firmy A na budynku przy ul. [...] w W. W uzasadnieniu wskazał organ odwoławczy, że błędnie zakwalifikowano przedmiotowy szyld podświetlany jako reklamę wymagającą zgłoszenia. Zgodnie z przytoczonym orzeczeniem Sądu Najwyższego z dnia 15 maja 1984r., OSNCP 1984/12 poz. 211, "tablica określająca nazwę przedsiębiorstwa, organizacji spółdzielczej lub instytucji, umieszczona na budynku, w którym wynajmują one lokal użytkowy, nie jest reklamą". W ocenie organu omawiane urządzenie nie jest objęte przepisami ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r., co nie daje organom nadzoru budowlanego podstaw do ingerowania w sprawy dotyczące tego rodzaju urządzeń. Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła I. K. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, iż sporna reklama umocowana jest na budynku ale w postaci dwustronnego plafonu podwieszanego zamocowanym prostopadle do ściany budynku i jednocześnie znajduje się nad obszarem pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...], a zatem dodatkowo wymaga zgody władającego tą nieruchomością. Zdaniem skarżącej montaż reklamy w dniu 4 czerwca 2002r. w jej obecnym miejscu stanowil akt oczywistej samowoli budowlanej. Za jej likwidacją reklamy przemawia fakt, iż zasłania ona mały szyld "salonik meblowy" z kierunku komunikacji pieszej. Skarżąca zarzuciła organom administracji naruszenie przepisów art. 7, 8, 9 i 10 kpa. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, ponawiając argumenty przytoczone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Skarga jest uzasadniona, albowiem zaskarżona decyzja narusza prawo, aczkolwiek z przyczyn innych, niż podniesione w skardze. Dokonując badania legalności decyzji, Sąd miał również na względzie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Organ II instancji podjął decyzję o uchyleniu decyzji organu I instancji oraz o umorzeniu postępowania przed tym organem na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa. Zgodnie z przepisem art. 138 § 1 Kpa organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. § 2. Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w zaocznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak wynika z powyższej regulacji, organ odwoławczy ma charakter instancji przede wszystkim merytorycznej, natomiast przesłanki umorzenia postępowania zostały wyczerpująco unormowane w art. 105 Kpa. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy wadliwie zastosował przepis art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, czym naruszył art. 105 § 1 Kpa, bowiem w ocenie Sądu stan sprawy nie uzasadniał zastosowania art. 105 § 1 kpa. W myśl tego przepisu gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji państwowej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Decyzja w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego jest w niniejszej sprawie wadliwa. Celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy przez wydanie decyzji, rozstrzygającej ją co do istoty. W świetle podstawowych zasad postępowania administracyjnego strona ma prawo do merytorycznego rozstrzygnięcia co do istoty sprawy stanowiącej przedmiot postępowania. Umorzenie postępowania administracyjnego, stanowiące niemerytoryczne zakończenie postępowania w sprawie, jest instytucją procesową stanowiąca wyjątek od tej zasady (vide: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 11 czerwca 1998r. III ARN 20/96 OSNAP 1996, Nr 22 poz. 330, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 stycznia 2000r. IISA/Wr 148/99 OSP 2001 z. 1 poz. 16). Poglądy prezentowane w cytowanych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego, które skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, wyjaśniają, na czym polega naruszenie przepisu art. 105 § 1 kpa przy wydaniu orzeczenia o umorzeniu postępowania również w sprawie niniejszej. Bezprzedmiotowość postępowania określona przepisem art. 105 § 1 Kpa oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, uniemożliwiający wydanie decyzji załatwiającej sprawę przez jej rozstrzygnięcie co do istoty. Brak podstaw do wszczęcia postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej z urzędu, na skutek żądania strony inicjującej wszczęcie takiego postępowania nie świadczy o bezprzedmiotowości prowadzonego postępowania. Decyzja o umorzeniu postępowania, która zamyka drogę do wydania decyzji merytorycznej, z istoty swej zachowuje walor neutralności w kwestii oceny stosunku prawnoadministracyjnego. Decyzja, w której organ po ustaleniu stanu faktycznego, dokonuje oceny istnienia przesłanek wydania lub odmowy wydania nakazu rozbiórki i stwierdza brak podstaw do jego wydania, jest w istocie decyzją co o istoty sprawy, a nie decyzją formalnoprocesową i winna przybrać formę rozstrzygnięcia merytorycznego a nie decyzji o umorzeniu postępowania. Bezzasadność prowadzenia postępowania administracyjnego na skutek żądania strony winna być zatem stwierdzona w decyzji załatwiającej sprawę co do istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania. Bezspornym jest w niniejszej sprawie, że podświetlana tablica firmy A została zainstalowana przez J. G. na południowej elewacji budynku mieszkalnego przy ul. [...] w W. w kwietniu 2001r., przeniesiona zaś w czerwcu na północny narożnik elewacji wschodniej tego budynku, przylegającej do ul. [...]. Organ I instancji odmówił wydania nakazu rozbiórki (demontażu) przedmiotowej tablicy, dokonując ustalenia, że jej zainstalowanie na budynku wymagało zgłoszenia na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126, ze zm.), a obowiązek ten przez inwestora – J. G. został dopełniony. Rzeczą organu II instancji było przy rozpatrzeniu odwołania odnieść się do wszystkich zarzutów odwołania, przede wszystkim zaś do zarzutu dotyczącego obowiązku uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę, względnie podzielić ocenę prawną zastosowaną przez organ I instancji. Organ II instancji zajął stanowisko arbitralne, nie czyniąc przy tym żadnych ustaleń co do tego, jaki jest charakter przedmiotowej tablicy i czy przy jej montażu na elewacji budynku zachodziła konieczność wykonania prac budowlanych. Przytoczyć można w tym miejscu pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 sierpnia 2000r., w sprawie sygn. akt II S.A./Po 913/99, nie publ., zgodnie z którym tablicą lub urządzeniem reklamowym w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego z 7 lipca 1994r. nie jest tablica określająca nazwę przedsiębiorstwa, umieszczona na budynku, w którym przedsiębiorstwo to wynajmuje pomieszczenia. Jednakże tablica informacyjna o znacznych rozmiarach, dorównująca wymiarom dużym panelom reklamowym traci charakter szyldu i jest w istocie reklamą. Materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy jest wystarczający dla dokonania przez organ odwoławczy ustaleń w powyższym zakresie oraz wydania decyzji orzekającej co do istoty sprawy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 Kpa, zwracając uwagę, że podstawy umorzenia reguluje art. 105 Kpa. Wskazane powyżej okoliczności uzasadniają uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Sąd nie zawarł w wyroku rozstrzygnięcia opartego na przepisie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określającego, czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Zaskarżona decyzja dotyczyła umorzenia postępowania zakończonego decyzją negatywną, orzekanie o możliwości jej wykonania było zatem bezprzedmiotowe.