II SA/Gd 30/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Protokolant Sekretarz Sądowy Izabela Adamowicz po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2012 r. na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na postanowienie Wojewody z dnia 17 listopada 2011 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Starosty z dnia 30 września 2010 r., nr [...]; 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Spółka A złożyła wniosek o wydanie pozwolenia na budowę - przebudowę (wzmocnienie) istniejącej wieży stalowej telefonii komórkowej (H = 50 m) wraz z montażem anten Internetu radiowego systemu CDMA, na terenie działki nr [...], położonej w B. przy ul. M. nr [...]. Do wniosku załączono m.in. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wynikającym z zawartej w dniu 30 września 1999 r. z M. i M. Z. umowy dzierżawy. M. i M. Z. – właścicieli działki nr [...] położonej w B., wnieśli w toku postępowania o odmowę wydania pozwolenia na budowę, zarzucając, iż oświadczenie inwestora, złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jest niezgodne z prawdą, albowiem złożyli oni w dniu 23 grudnia 2008 r. oświadczenie o wypowiedzeniu umowy z dnia 30 września 1999 r. Ponadto, wskazali oni, iż inwestor rozpoczął roboty budowlane na przedmiotowej nieruchomości w ramach samowoli budowlanej, jeszcze przed wydaniem pozwolenia na budowę, o czym pismem z dnia 4 maja 2009 r., powiadomili oni Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Uczestnicy postępowania wnieśli o zawieszenie przedmiotowego postępowania, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., do czasu wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego orzeczenia w sprawie samowoli budowlanej. Starosta, postanowieniem z dnia 1 lipca 2009 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawiesił z urzędu postępowanie do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ, tj. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Jednocześnie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 24 września 2009 r. nr [...], orzekł o braku podstaw do wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 lub pkt 2 ustawy Prawo budowlane w sprawie instalacji anteny na istniejącej wieży stalowej telefonii komórkowej w B. przy ul. M. [...]. Zaś Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 10 grudnia 2009 r. nr [...], uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 września 2009 r. i umorzył postępowanie w przedmiotowej sprawie. Wojewoda, na skutek zażalenia wniesionego przez inwestora, postanowieniem z dnia 12 stycznia 2010 r. nr [...], uchylił postanowienie Starosty z dnia 1 lipca 2009 r. o zawieszeniu postępowania i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wojewoda stwierdził, że rozstrzygnięcie przez organ nadzoru budowlanego sprawy ewentualnego rozpoczęcia robót budowlanych bez pozwolenia na budowę stanowi zagadnienie wstępne, o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ wskazał, iż w sytuacji gdy Państwo Z. wypowiedzieli Spółce A umowę najmu gruntu, inwestor nie może wykazać się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W ocenie Wojewody, ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji powinien, w pierwszej kolejności ustalić, czy inwestor dysponuje prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a w przypadku jego braku powinien postanowieniem odmówić zawieszenia postępowania i decyzją odmówić wydania pozwolenia na budowę. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Starosta, postanowieniem z dnia 27 stycznia 2010 r. nr [...], odmówił zawieszenia postępowania w przedmiotowej sprawie, albowiem, z uwagi na umorzenie postępowania w sprawie samowoli budowlanej, prowadzonego w organach nadzoru budowlanego, wniosek o zawieszenie postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę stał się bezprzedmiotowy. Jednocześnie, Starosta, decyzją z dnia 10 lutego 2010 r. nr [...], odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji, gdyż ustalił, że inwestor nie posiada zgody właścicieli działki nr [...], położonej w B., na realizację inwestycji, a tym samym nie może wykazać się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Spółkę A, decyzją z dnia 10 sierpnia 2010 r. nr [...], uchylił w całości decyzję Starosty z dnia 10 lutego 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wojewoda uznał bowiem, że z uwagi na istniejące sprzeczności pomiędzy oświadczeniem złożonym przez inwestora a oświadczeniem złożonym przez właścicieli terenu, w sprawie konieczne jest ustalenie, na podstawie całokształtu materiału dowodowego i z uwzględnieniem dodatkowo przeprowadzonych dowodów, czy inwestor faktycznie posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponownie rozpoznając sprawę, Starosta, pismem z dnia 8 września 2010 r., wezwał Spółkę A o przedstawienie aktualnego dokumentu, z którego wynika jego prawo do dysponowania nieruchomością – działką nr [...] położoną w B., na cele budowlane. M. i M. Z., pismem z dnia 16 września 2010 r., poinformowali Starostę, że w dniu 16 września 2010 r. wnieśli do Sądu Rejonowego w C. pozew przeciwko Spółce A o wydanie nieruchomości - działki nr [...] położonej w B. Jednocześnie, w piśmie z dnia 17 września 2010 r., pełnomocnik Spółki A wyjaśnił, iż prawo Spółki do dysponowania działką nr [...] położoną w B. na cele budowlane wynika z obowiązującej strony umowy dzierżawy z dnia 30 września 1999 r. (nr umowy [...]), która została zawarta na czas oznaczony 25 lat bez możliwości wypowiedzenia umowy na podstawie jednostronnego oświadczenia woli złożonego przez wydzierżawiających. Ponadto, pełnomocnik podniósł, że wydzierżawiający, pomimo twierdzeń o rzekomym rozwiązaniu umowy dzierżawy, realizują ją udostępniając nieruchomość pod działalność Spółce A, jak również pobierając z tego tytułu czynsz dzierżawy. Starosta, postanowieniem z dnia 29 września 2010 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawiesił z urzędu prowadzone postępowanie administracyjne, do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ - Sąd Rejonowy w C. Na postanowienie Starosty z dnia 29 września 2010 r. zażalenie wniosła Spółka A, domagając się jego uchylenia. W odwołaniu podniesiono zarzut, iż zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem: art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - poprzez błędne uznanie postępowania cywilnego o eksmisję jako prejudykatu w niniejszej sprawie, art. 138 § 2 in fine k.p.a. - poprzez niezastosowanie się przez Starostę do wytycznych Wojewody zawartych w decyzji z dnia 10 sierpnia 2010 r. tj. brak samodzielnej oceny zebranego materiału dowodowego w kontekście istnienia po stronie inwestora uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, art. 107 § 1 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. - poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia podstawy prawnej i faktycznej orzeczenia tj. wskazania dlaczego Starosta nie rozstrzygnął samodzielnie kwestii prawdziwości oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane oraz na jakiej podstawie uznał postępowanie o eksmisję zawisłe przed Sądem Rejonowym w C. jako zagadnienie wstępne, uzależniające wynik postępowania o pozwolenie na budowę od wyniku postępowania cywilnego. W toku postępowania organ odwoławczy uzyskał informację, że M. i M. Z. w dniu 5 października 2010 r. cofnęli powództwo w sprawie zawisłej przed Sądem Rejonowym w C., a Sąd ten postanowieniem z dnia 9 listopada 2010 r. umorzył postępowanie w sprawie o sygn. akt [...]. Nadto w dniu 18 października 2010 r. M. i M. Z. wystąpili do Sądu Rejonowego dla m.st. W. Wydział Gospodarczy z wnioskiem o zawezwanie przeciwnika - Spółki A do próby ugodowej, której przedmiotem jest żądanie wydania nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] położona w B. przy ul. M. [...], a sprawa ta toczy się przed Sądem Rejonowym dla W. –W. w W. pod sygn. akt [...]. Wojewoda ustalił również, iż postępowanie w sprawie [...], zostało zakończone, ale ugoda między stronami nie została zawarta. Wojewoda, postanowieniem z dnia 17 listopada 2011 r. nr [...], utrzymał w mocy postanowienie Starosty z dnia 29 września 2010 r. W uzasadnieniu organ wskazał, iż planowana inwestycja ma być realizowana na terenie działki nr [...], położonej w B. przy ul. M. nr [...], a właściciele tej działki – M. i M. Z. wielokrotnie w toku postępowania administracyjnego kwestionowali prawo inwestora do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele tejże inwestycji. W ocenie Wojewody, złożenie przez Państwa Z. pozwu do Sądu Rejonowego w C. o wydanie będącej ich własnością nieruchomości (czyli o eksmisję inwestora z terenu tej nieruchomości) poddaje zasadnie w wątpliwość prawdziwość oświadczenia inwestora o prawie do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane dotyczące wnioskowanej inwestycji. Dlatego też, rozstrzygnięcie sporu toczącego się pomiędzy właścicielami nieruchomości a inwestorem o prawo do dysponowania tą nieruchomością było kluczowe w postępowaniu toczącym się przed organem administracji architektoniczno-budowlanej w sprawie wydania pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Starosta prawidłowo zatem zastosował przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawieszając postępowanie do czasu uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd. Wojewoda wyjaśnił ponadto, że ponieważ postępowanie toczące się przed Sądem Rejonowym w C. w sprawie o sygn. akt [...], postanowieniem Sądu z dnia 9 listopada 2010 r. zostało umorzone, organ I instancji, po powzięciu tej informacji, winien zgodnie z brzmieniem art. 97 § 2 k.p.a. podjąć z urzędu zawieszone postępowanie. Na postanowienie Wojewody skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła Spółka A, domagając się jego uchylenia. W skardze podniesiono zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędne uznanie postępowania cywilnego o wydanie nieruchomości (oraz postępowania w przedmiocie zawezwania do próby ugodowej), jako prejudykatu w niniejszej sprawie i tym samym uznanie, że wszczęcie przez uczestników postępowania – M. i M. Z. postępowania przed Sądem Rejonowym w C. stanowi podstawę do zawieszenia postępowania. Skarżąca stwierdziła, iż organy orzekające w sprawie były władne do dokonania własnych ustaleń w przedmiocie prawdziwości złożonego oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane i nie było podstaw do oczekiwania na wyręczenie w tym zakresie organów administracyjnych przez sąd powszechny, a wydzierżawiający dążąc do uzyskania wyższego czynszu dzierżawnego w sposób nielojalny wykorzystują przepisy prawa budowlanego w celu przedłużania postępowania i tym samym wstrzymania inwestycji na przedmiocie dzierżawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddane zostało postanowienie Wojewody, utrzymujące w mocy postanowienie Starosty z dnia 29 września 2010 r., w którym zawieszono postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ I instancji zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie wydania pozwolenia na budowę na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ I instancji uznał, iż Sąd Rejonowy w C. w sprawie z powództwa M. i M. Z. przeciwko Spółce A o wydanie nieruchomości – działki nr [...] położonej w B., musi rozstrzygnąć zagadnienie wstępne, jakim jest prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji, podzielając przedstawioną w nim argumentację. Organ II instancji nie uwzględnił natomiast, że od czasu wydania postanowienia przez organ I instancji stan faktyczny sprawy uległ zmianie. M. i M. Z. cofnęli powództwo w sprawie zawisłej przed Sądem Rejonowym w C. pismem z dnia 5 października 2010 r. o wydanie nieruchomości – działki nr [...] położonej w B. a Sąd ten postanowieniem z dnia 9 listopada 2010 r. umorzył postępowanie w tej sprawie. Także postępowanie prowadzone w sprawie zawezwania próby ugodowej, której przedmiotem było żądanie wydania nieruchomości, zostało przez wydaniem zaskarżonego postanowienia zakończone. Tym samym na dzień wydawania zaskarżonego postanowienia, nie toczyło się żadne postępowanie dotyczące prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ II instancji, pomimo posiadania tych informacji, nie uwzględnił ich podczas wydawania zaskarżonego postanowienia. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 15 k.p.a., sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Sprawa administracyjna powinna być zatem rozpoznana i rozstrzygnięta dwukrotnie, po raz pierwszy przez organ I instancji, a następnie przez organ II instancji. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Rozpoznanie sprawy w postępowaniu odwoławczym w trybie art. 138 k.p.a. następuje w oparciu o stan faktyczny i prawny obowiązujący w dniu wydania decyzji przez organ odwoławczy. Zgodnie z art. 140 k.p.a., w sprawach nie uregulowanych w art. 136-139 w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Organ odwoławczy jest zobligowany do tego, żeby z urzędu uwzględniać zmiany stanu faktycznego i prawnego, jakie dokonały się w okresie pomiędzy wydaniem zaskarżonej decyzji w pierwszej instancji a orzekaniem w sprawie w drugiej instancji. W postępowaniu administracyjnym organ odwoławczy nie może ograniczyć się do stanu sprawy z daty wydania decyzji przez organ I instancji, lecz musi uwzględnić stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozpatrywania odwołania. Reguły obowiązujące w postępowaniu odwoławczym, z mocy art. 144 k.p.a. mają zastosowanie w postępowaniu zażaleniowym. Organ odwoławczy winien zatem dokonać własnych ustaleń odnośnie zasadności zawieszenia postępowania na dzień wydawania postanowienia t,j. 17 listopada 2011 r. W razie braku podstaw do zawieszenia postępowania w tym czasie, organ winien uchylić zaskarżone postanowienie, jako niezasadne w dacie orzekania, Zaskarżone postanowienie zostało zatem wydane z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnym, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Ponownie rozstrzygając sprawę, organ I instancji uwzględni, iż obecnie nie toczy się żadne postępowanie, którego przedmiotem mogłoby być zagadnienie wstępne. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zasądzając od organu na rzecz skarżącej kwotę 357 zł tytułem zwrotu kosztów wynagrodzenia pełnomocnika, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz uiszczonego wpisu sądowego.