II SA/Gd 301/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia NSA Jan Jędrkowiak (spr.) Protokolant: Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. G. na decyzję Wojewody z dnia 27 lutego 2006 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę. Starosta decyzją z dnia 26 września 2005 r. Nr [...], [...], wydaną na podstawie art. 9 ust.2 pkt 1 pkt b), art.37 pkt 1, 2, 4 i 8, art. 122 ust. 1 pkt 1 i 3, art.128 ust. 3 i art.140 ust.1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229, ze zm.) oraz na podstawie § 16 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 8 lipca 2004 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzeniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. Nr 168, poz.1763) oraz art. 104 k.p.a., udzielił pozwolenia wodnoprawnego Z. L. dla potrzeb Gospodarstwa Rybackiego w B. Decyzja organu I instancji określa warunki piętrzenia rzeki S., poboru i zrzutu wody dla stawów, warunki wykonania urządzeń wodnych, w tym wylotu W l, stawów, robót umocnieniowych koryta rzeki oraz warunki przejścia przez rzekę rurociągami i siatką stanowiącą ogrodzenie działki Inwestora. Starosta w wydanym pozwoleniu zawarł również obowiązki ciążące na inwestorze, wynikające z prowadzonej działalności. Powyższa decyzja została wydana w związku z decyzją Wojewody z dnia 10 listopada 2004 r. Nr [...], uchylającą poprzednią decyzję Starosty w trybie postępowania odwoławczego i kierującą sprawę do ponownego rozpatrzenia, po przeprowadzeniu postępowanie uzupełniającego w sprawie z wniosku złożonego przez Z. L. o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na piętrzenie wód rzeki S. w km [...] oraz korzystanie z wody dla potrzeb stawów rybnych za pomocą zastawki piętrzącej z progiem betonowym, usytuowanej między betonowymi przyczółkami mostu w ciągu drogi asfaltowej S. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ podał, iż postępowanie w sprawie wniosku Z. L. właściciela Gospodarstwa Rybackiego w B. o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód rzeki S. polegające na piętrzeniu i poborze wód rzeki S. w km [...] oraz odprowadzaniu wód wykorzystanych na potrzeby hodowli ryb do rzeki S. w km [...] wszczęto 22 grudnia 2003 r. Do wniosku Wnioskodawca dołączył operat wodnoprawny oraz wypis z obowiązującego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy T. dla działek położonych w B. - obejmujących Gospodarstwo Rybackie w B. Właściciel Gospodarstwa Rybackiego posiadał pozwolenie wodnoprawne na piętrzenie oraz pobór wód powierzchniowych rzeki S. dla potrzeb stawu karpiowego oraz wylęgu i odchowu narybku pstrąga wydane 10 czerwca 1988 r. przez Urząd Wojewódzki Wydział Ochrony Środowiska, Gospodarki Wodnej i Geologii. Od powyższej decyzji odwołali się R. G., I. i M. G., E. D., M. G., R. B., A. C. i K. D. W uzasadnieniu zarzucili wadliwości prowadzonego przez Starostę postępowania wodnoprawnego w związku z nie zorganizowaniem dodatkowej rozprawy przed wydaniem pozwolenia, na której mogliby uczestniczyć skarżący. Wadliwość samej decyzji stanowiącej pozwolenie poprzez brak określenia terminów na wykonanie urządzeń wodnych, nierzetelność złożonego z wnioskiem operatu wodnoprawnego, w którym nieuwzględniony został interes rolników jako osób trzecich, szczególnie w zakresie nawadniania gruntów. Podnieśli też zarzuty wobec projektanta zarzucając wskazanie nieprawidłowo rzędnej na przepuście pod drogą w km [...] – [...] oraz wobec organu I instancji w związku z brakiem zorganizowania spotkania z Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego i dokonania wspólnych oględzin na obiektach budowanych przez Inwestora. Kierownikowi Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych Terenowy Oddział o upoważnienie nieodpowiedniej ich zdaniem osoby do reprezentowania wyżej wymienionej instytucji na rozprawie wodnoprawnej w sierpniu 2005 r. W piśmie z dnia 31 października 2005 r. wskazali dodatkowo, że umowa na dzierżawę działki nr [...] jest nieważna, ponieważ nie została zarejestrowana w ewidencji gruntów. Wojewoda decyzją z dnia 27 lutego 2006 r. zmienił zaskarżoną decyzję w zakresie pkt "Nr 4", poprzez dodanie podpunktu o brzmieniu "4.p), w brzmieniu "Zobowiązuje się Inwestora do aktualizowania terminu ważności posiadanej umowy na dzierżawę działki nr [...], obręb B. nr [...]". W pozostałym zakresie pozostawił decyzję organu I instancji bez zmian. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, iż uzupełnił decyzję Starosty poprzez dodanie powołanego powyżej podpunktu. Brak w decyzji organu zapisu o nałożeniu takiego obowiązku, powodowałoby brak możliwości weryfikowania swojego przez organ pozwolenia wodnoprawnego, do czego jest zobowiązany zgodnie z treścią art. 136 ustawy prawo wodne. Odnosząc się natomiast do kwestii nieważności umowy dzierżawy podpisanej przez Inwestora z właścicielem działki nr [...], organ II instancji stwierdził, że ustawa prawo wodne nie nadaje organom administracji publicznej kompetencji do rozstrzygania na etapie udzielania pozwoleń wodnoprawnych sporów w tym zakresie, jak również w zakresie wysokości opłat. Analizując dalsze argumenty podnoszone w odwołaniu organ II nie znalazł podstaw do ich uwzględnienia. Wskazał, iż postępowanie wodnoprawne nie staje się wadliwe z powodu nie zorganizowania rozprawy administracyjnej lub nie uczestniczenia w zorganizowanej rozprawie, strony prawidłowo zawiadomionej. Ustawa prawo wodne została zmieniona w zakresie organizowania rozpraw poprzez wykreślenie zapisu jej obligatoryjności. Natomiast Kodeks postępowania administracyjnego pozostawia organowi prowadzącemu postępowanie decyzję o potrzebie organizowania rozprawy. Również brak określenia terminu ważności pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych nie tylko nie stanowi wady decyzji Starosty, a wynika z art. 127 ust. 5 ustawy prawo wodne. Bowiem przepis z art. 136 tej ustawy jednocześnie obliguje Inwestora do rozpoczęcia w ciągu dwóch lat korzystanie z uprawnień określonych w pozwoleniu wodnoprawnym pod rygorem jego ograniczenia lub cofnięcia. Za prawidłowe organ II instancji uznał prowadzenie przez Starostę postępowania wodnoprawnego niezależnie od postępowania Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wskazując, iż oba postępowania bowiem toczą się w oparciu o inne przepisy prawne i na innym etapie realizowania inwestycji. Odnosząc się do pozostałych argumentów Wojewoda wskazał, iż rozwiązanie problemu występującej czasem w tym rejonie potrzeby nawadniania gruntów należałoby rozwiązać poprzez opracowanie nowej dokumentacji technicznej - Operatu wodnoprawnego i złożenia stosownego wniosku o udzielenie rolnikom pozwolenia na pobór wód do nawodnień. Natomiast w kwestii nadzoru nad działalnością Zarządów Melioracji i Urządzeń Wodnych można zgłaszać uwagi do właściwego marszałka województwa. M. G. na powyższą decyzję wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku podtrzymując dotychczasowe stanowisko zawarte we wniesionym wcześniej odwołaniu. Dodatkowo zarzucił organowi II instancji nieuwzględnienie istotnych zarzutów podniesionych wcześniej, a dotyczących nie uwzględnienia interesów osób trzecich tj. jego i sąsiednich gospodarstw, których grunty przylegają do rzeki S. Zaznaczył, iż to nie rolnicy podjęli na tym terenie inwestycje wzdłuż biegu rzeki S., zatem jeżeli Inwestor uzyskał zgodę w tym miejscu na podjęcie działalności rybackiej, to organ administracji wydający zezwolenie wodnoprawne winien zgodnie z ustawą Prawo Wodne uwzględnić ewentualne niekorzystne oddziaływanie (powódź, susza) tej inwestycji na gospodarstwo skarżącego i jego sąsiadów. W pozwoleniu z 1968 r. obowiązującym do 1988 roku organ wydający pozwolenie wskazał różne rzędne spiętrzenia wody w okresie zimowym i w okresie wegetacji roślin, co bezspornie stwierdza, że w owym czasie organ wydający pozwolenie uwzględnił interesy osób trzecich. Skarżący zarzucił Wojewodzie to, że nie dostrzegł faktu, iż organ I instancji wydając decyzje z dnia 26 września 2005 r. udzielił pozwolenia wodno-prawnego na budowę zbiorników do hodowli ryb, wiedząc że Inwestor nie posiada pozwolenia na budowę tych obiektów. O fakcie tym został powiadomiony pismem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 lutego 2005 r. Organ II instancji nie dostrzegł również rażącego naruszenia art. 27 Prawa Wodnego poprzez nieuwzględnienie podnoszonego przez skarżącego w odwołaniu faktu posadowienia ogrodzenia na nieruchomości Inwestora całkowicie wyłączającego dostęp do rzeki S. na odcinku około 200 m bieżących. Wskazał ponadto, iż M. Ś. zatrudniony w Terenowym Oddziale Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych, mając obowiązek nadzoru nad rzeką S., jednocześnie był wykonawcą operatu wodnoprawnego z 1968 r. wykonanego dla Inwestora. Uczestnicząc w rozprawie administracyjnej w dniu 23 sierpnia 2005 r. a wcześniej wykonując operat wodnoprawny dla inwestora, w ocenie skarżącego mógł być osobą stronniczą. M. Ś. uczestnicząc w rozprawie administracyjnej jako strona z ramienia Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych zdaniem skarżącego powinien wyłączyć się z toczącego się postępowania. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podał, iż skarżący jest właścicielem nieruchomości, stanowiącej działkę o nr [...], przyległej do rzeki S., oddalonej od jazu piętrzącego o 672 m. Zasięg oddziaływania jazu piętrzącego powodujący cofkę na rzece, zgodnie z wyliczeniami projektantów wynosi 1106 m, więc grunty skarżącego zawierają się w granicy terenów przyległych do rzeki na odcinku cofki piętrzenia. W "Operacie wodnoprawnym" złożonym przez Z. L. wraz z wnioskiem o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego, została zawarta analiza stanu technicznego rowów melioracyjnych istniejących na terenie nieruchomości skarżącego oraz analiza wpływu piętrzenia rzeki na jego nieruchomość. Dokonano porównania rzędnych terenu, rzędnych dna rowów i poziomu zwierciadła wody w rzece. Z przedstawionych pomiarów, wynika, że teren należący do skarżącego układa się na rzędnych o ponad 50 cm wyżej niż zwierciadło wody spiętrzonej. W ocenie organu II instancji, stan taki pozwala na prawidłowe użytkowanie gruntów, stanowiących łąki, zgodnie z ich przeznaczeniem i nie ma podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszania dóbr skarżącego poprzez udzielenie wnioskowanego pozwolenia wodnoprawnego. Pozostałe zarzuty, określone w uzasadnieniu skargi przywołują etap postępowania z 2004 r. i odnoszą się do poprzedniej decyzji Wojewody. Powyższe zarzuty zostały szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji Wojewody, na którą została złożona skarga. Szczegółowo wyjaśniono również dlaczego tutejszy organ nie znalazł podstaw do ich uwzględnienia lub też wskazano sposób rozwiązania. Organ II instancji wskazał ponadto, iż pozwolenie budowlane wydawane jest po uzyskaniu pozwolenia wodnoprawnego. Na wykonanie siatki przegradzającej rzekę Inwestor uzyskał pozwolenie wodnoprawne ze względu na potrzebę zabezpieczenia stawów przed drapieżnikami. Nie ma tu zastosowania przywołany art. 27 ustawy prawo wodne. Prawo wodne w art. 65 przewiduje nałożenie zakazów prowadzenia pewnych działań w sąsiedztwie urządzeń wodnych, które mogłyby negatywnie wpływać na stan tych urządzeń. W ocenie Wojewody, analiza zgromadzonych dowodów potwierdziła prawidłowość udzielonego wcześniej pozwolenia wodnoprawnego przez Starostę. Pozwolenie zostało obwarowane koniecznością wypełniania obowiązków związanych z eksploatacją obiektu. Obowiązki te zostały wcześniej uzgodnione i zabezpieczają interesy stron postępowania. W sytuacji gdyby nastąpiło przekroczenie warunków pozwolenia lub nie wypełnianie nałożonych obowiązków, można zgodnie z art. 136 ustawy prawo wodne prowadzić postępowanie w celu cofnięcia lub ograniczenia pozwolenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Skarga M. G. nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie rozważań wskazać należy na treść art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr153, poz. 1270 ze zm.) stanowiący o tym, kto uprawniony jest do wniesienia skargi. Paragraf 1 w/w art. stanowi, iż uprawniony do wniesienia skargi poza podmiotami tam wymienionymi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Wynikająca z powołanego przepisu zasada skargowości oznacza, iż Sąd obowiązany jest sprawdzić, czy naruszony został interes prawny podmiotu, który wnosi skargę. Art. 127 ust. 7 stanowi, iż stroną postępowania o wydanie pozwolenia wodno-prawnego jest między innymi właściciel ziemi znajdującej się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Z tego też tytułu skarżącemu będącemu właścicielem gruntu w bezpośrednim sąsiedztwie rzeki przysługiwał przymiot strony w postępowaniu administracyjnym. Nie oznacza to jednak, że nie ma on obowiązku wykazania naruszenia decyzją własnego interesu prawnego. Tak w orzecznictwie sądów jak i w doktrynie prawniczej powszechnie przyjmuje się, iż takie naruszenie powinno mieć uzasadnienie w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego. Obawy, które żywi skarżący (polegające na okresowym zalewaniu gruntów, bądź też ich wysychaniu w okresach suszy) nie mogą w żadnym przypadku być uznane za naruszenie jego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. W tej sytuacji stwierdzić należy, że skarżący nie wykazał w przedmiotowej sprawie tak rozumianego jak wyżej naruszenia własnego interesu prawnego i w konsekwencji nie może on się domagać sądowej ochrony hipotetycznych zagrożeń wynikających z udzielonego pozwolenia wodno-prawnego. Należy zauważyć też, iż ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. 2004 r. Nr 173 poz. 1807) w art. 6 stanowi, że podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa. Organ administracji publicznej nie może żądać ani uzależnić swojej decyzji w sprawie podjęcia, wykonywania lub zakończenia działalności gospodarczej przez zainteresowaną osobę od spełnienia przez nią dodatkowych warunków, w szczególności przedłożenia dokumentów lub ujawnienia danych, nieprzewidzianych przepisami prawa. Powyższy przepis stanowi o dwóch fundamentalnych zasadach ustrojowych obowiązujących w zakresie działalności gospodarczej: zasadzie wolności gospodarczej oraz zasadzie równości wobec prawa podmiotów wykonujących taką działalność. Z tego wynika, iż jeśli przepis prawa nie przewiduje żadnych warunków (przesłanek), które muszą być przez podmiot – przedsiębiorcę, dopełnione celem wykonywania danej działalności (czy też dla dokonania określonej czynności w ramach prowadzonego przedsiębiorstwa), należy wówczas przyjąć, iż zachowanie to jest "wolne" (prawnie dopuszczalne). W takim bowiem przypadku brak jest przepisu określającego warunki, które muszą być - verba legis - "zachowane", aby podmiot mógł korzystać ze swobody gospodarczej (brak jest zatem przepisu wyznaczającego granice tej swobody). (Komentarz do art. 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U.04.173.1807) autorstwa K.Kohutek LEX/el. 2005). Mając powyższe na uwadze należy wskazać, iż ograniczenie zasady wolności gospodarczej jest działaniem bezprawnym w sytuacji, jeżeli nie wynika to z przepisów bezwzględnie obowiązujących. Innymi słowy: jeżeli podmiot gospodarczy spełnia warunki prawem przewidziane, organ administracyjny ma obowiązek umożliwić mu taką działalność. Warunkiem dla działalności gospodarczej prowadzonej przez Z. L. jest związane ze szczególnym korzystaniem z wód (art. 37 Prawa wodnego) uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego. Art. 128 Prawa wodnego w sposób szczegółowy określa treść tego pozwolenia i ustala zarówno cel jak i zakres korzystania z wód. Podstawowym, dokumentem przy wydaniu pozwolenia wodnoprawnego jest operat wodnoprawny. Operat taki został w sprawie sporządzony i był poddany szczegółowej analizie przez organ II instancji. Ustalenia organu w tym przedmiocie są prawidłowe i zarzuty strony należy ocenić jako gołosłowne. Nie bez znaczenia w sprawie jest, że rozpoznając odwołanie skarżącego od decyzji Starosty z dnia 2 sierpnia 2004 r., organ II instancji, dostrzegając istniejące wówczas braki operatu wodnoprawnego, uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania z wskazaniem uchybień oraz sposobu ich usunięcia. Postępowanie w tym zakresie zostało przez organ I instancji uzupełnione i został złożony do akt administracyjnych aneks do operatu wodnoprawnego. W tej sytuacji uznać należy, że postępowanie dowodowe w sprawie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 77 i 80 kpa. W tych warunkach uznać należało, że ustalenie organu, oparte na sporządzonym operacie wodnoprawnym, pozwolenie wodnoprawne (w konsekwencji prowadzona na jego podstawie działalność gospodarcza) nie wpłynie negatywnie na grunty właścicieli sąsiednich działek jako wynikające z zebranego materiału dowodowego jest prawidłowe. Okoliczność, że w przyszłości mogą nastąpić zdarzenia, które powołuje skarżący w odwołaniu i skardze (podtapianie łąk, negatywne skutki suszy) z przyczyn wyżej wskazanych nie stanowią przesłanki negatywnej dla wydania udzielającej pozwolenia wodnoprawnego decyzji. W przypadku wystąpienia tego rodzaju zdarzeń, osoby poszkodowane zawsze mają możność dochodzenia swoich roszczeń w postępowaniu prze sądem cywilnym pod warunkiem wykazania związku przyczynowego pomiędzy prowadzoną na podstawie pozwolenia wodnoprawnego działalnością a powstałą szkodą. Zauważyć nadto należy, że pozwolenie wodnoprawne wydawane jest na czas określony (art. 127 ust. 1 Prawa wodnego), a także, że szczególne korzystanie z wód na podstawie tego pozwolenia pozostaje pod kontrolą organów, o których mowa w art. 140 Prawa wodnego i daje organowi właściwemu do wydawania pozwolenia wodnoprawnego możliwość ingerencji w przypadku stwierdzenia niekorzystnego oddziaływania na środowisko działalności gospodarczej prowadzonej na podstawie tego pozwolenia (art. 140 ust. 3 Prawa budowlanego). Z wskazanych w uzasadnieni przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.