II SA/Gd 303/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Anna Orłowska, Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Protokolant Beata Kaczmar, po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2004 r., na rozprawie sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 listopada 2001 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do wykonania rekultywacji terenu oraz nałożenie kary pieniężnej za wydobywanie kopaliny bez wymaganej koncesji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia 19 września z dnia 19 września 2001r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. Decyzją z dnia 15 listopada 2001 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powołując się na przepisy art. 15 pkt 2 i art. 128 ustawy z dnia 4 lutego 1994r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. nr 27 poz.96 ze zm) utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia 19 września 2001r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że organ I instancji, po ponownym rozpoznaniu sprawy zobowiązał M. K. do wykonania rekultywacji terenu, na którym była prowadzona eksploatacja kruszywa oraz nałożył karę pieniężną na w/w przedsiębiorstwo w kwocie [...]. Zdaniem organu I instancji zebrane w sprawie dowody świadczą o wydobyciu co najmniej 13.500 ton kruszywa naturalnego, zaś według art. 128 ustawy prawo geologiczne i górnicze w razie wydobywania kopaliny bez wymaganej koncesji organ koncesyjny wymierza prowadzącą taką działalność karę pieniężną w wysokości od dwukrotnej do dziesięciokrotnej wartości wydobytej kopaliny. Od decyzji organu I instancji odwołanie wniósł M. K. podnosząc, że kopaliny wydobywane były bez jego wiedzy, równanie zaś terenu było jedynie jego niwelacją. Organ odwoławczy wskazał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że na działce nr 66/5 położonej dokonywano wydobywania kruszywa naturalnego. Nie można zgodzić się z twierdzeniem, że była to niwelacja terenu, co do której M.K. zgłosił roboty budowlane. Niwelacja w istocie polega na łagodzeniu naturalnych różnic, a nie ich powiększaniu. Skarżący jako właściciel nieruchomości godził się, że na jego terenie wydobywane jest kruszywo. Nie jest istotne czy skarżący wydobywał kruszywo sam, czy też posługiwał się przy tym osobami trzecimi. Dlatego też właśnie skarżący winien być adresatem obowiązków określonych w art. 128 ustawy prawo geologiczne i górnicze. W myśl tego przepisu w razie wydobywania kopaliny bez wymaganej koncesji lub z rażącym naruszeniem jej warunków, organ koncesyjny wymierza prowadzącemu taką działalność karę pieniężną, w wysokości od dwukrotnej do dziesięciokrotnej wartości wydobytej kopaliny. Adresatem obowiązków określonych w art. 128 ust, 1 cytowanej ustawy winien być właściciel nieruchomości. Z.P., w stosunku do którego kierowane były wcześniejsze decyzje świadczył bowiem jedynie na rzecz właściciela usługi w zakresie wydobywania kruszywa. Uprawnienia do wydobywania kopalin wywodzą się z prawa własności gruntowej. Przysługują one również podmiotom praw pochodnych od własności, których treścią objęta jest możność korzystania z nieruchomości gruntowej oraz pobierania pożytków. Z akt sprawy wynika, że z nieruchomości skarżącego wydobyto co najmniej 13.500 ton kruszywa, co potwierdzone jest fakturami wystawionymi przez Z. P.. Wizje lokalne dokonane w maju 2000 roku potwierdzają również fakt, że na nieruchomości dokonywano wydobywania kruszywa. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego M. K., domagając się jej uchylenia i podnosząc, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów procedury administracyjnej, co doprowadziło do dokonania błędnych ustaleń faktycznych. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że jest właścicielem działki nr [...] w [...] i na jej terenie prowadzi działalność agroturystyczną. Z nieruchomości tej, o powierzchni 7 ha od dawna dokonywano kradzieży piasku, co doprowadziło do zniszczenia skarpy i zagrożenia życia i zdrowia ludzi. W konsekwencji skarżący zdecydował o przeprowadzeniu niwelacji terenu i uzyskał dla swojego zamiaru akceptację Starosty. Wykonanie niwelacji skarżący zlecił firmie "A" należącej do Z. P. Ten natomiast zawarł umowę z firmą "B". w Chełmnie do której wywoził nieodpłatnie piach, zaś firma ta opłacała jedynie koszty transportu. Wywiezienie piachu było zdaniem skarżącego konieczne, aby możliwa była niwelacja terenu. Karę pieniężną za samowolną eksploatację kruszywa nałożono wcześniej dwukrotnie na Z. P., lecz decyzje te były uchylane przez organ odwoławczy. Skarżący zarzucił, że zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem dyspozycji przepisów art. 9 i 10 k.p.a., gdyż naruszono jego prawo do czynnego udziału w postępowaniu. Nie umożliwiono mu zapoznania się z materiałami postępowania i dlatego nie mógł ustosunkować się do zebranych dowodów. Fakty i dowody, które doprowadziły organ do wydania zaskarżonej decyzji nie zostały zresztą w niej powołane. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Stosownie do przepisu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe, wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi zasługiwały na uwzględnienie. Art. 128 u. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994r. prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. nr 27 poz.96 ze zm) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji stanowił, że w razie wydobywania kopaliny bez wymaganej koncesji lub z rażącym naruszeniem jej warunków, organ koncesyjny wymierza prowadzącemu taką działalność karę pieniężną w wysokości od dwukrotnej do dziesięciokrotnej wartości wydobytej kopaliny. Zatem przesłanki zastosowania tego przepisu to po pierwsze stwierdzenie wydobywania kopaliny, a po drugie, że jest ona wydobywania bez wymaganej koncesji. W razie łącznego spełnienia się obu wymienionych przesłanek właściwy organ stosuje sankcję finansową skierowaną wobec osoby prowadzącej działalność polegającą na wydobywaniu kopaliny bez koncesji. Konieczne jest zatem również zidentyfikowanie takiej osoby, przy czym osobą prowadzącą wydobycie kopalin bez wymaganej koncesji nie musi być zawsze właściciel nieruchomości. Zgodnie z przepisem art. 6 u. 1 prawa geologicznego i górniczego złożem kopaliny jest takie naturalne nagromadzenie minerałów i skał oraz innych substancji stałych, gazowych i ciekłych, których wydobywanie może przynieść korzyść gospodarczą. Art. 15 stanowi natomiast, że koncesji wymaga wydobywanie kopalin ze złóż. Piasek jest niewątpliwie kopaliną pospolitą, o której mowa w art. 5 u. 3 ustawy, na wydobycie której wymagana jest koncesja, zgodnie z powołanym powyżej przepisem. Stanowisko takie zgodne jest z wcześniejszym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wskazywano, że już od wejścia w życie ustawy z dnia 9 marca 1991 r. o zmianie Prawa górniczego /Dz.U. nr 31 poz. 128/ istnieje obowiązek uzyskania koncesji na wydobywanie wszystkich kopalin, w tym piasku (por wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 1997 r. II SA 690/96). Skarżący był uprawniony do dokonania niwelacji terenu swej nieruchomości w zakresie objętym zgłoszeniem zamiaru wykonania robót budowlanych, które znajduje się w aktach administracyjnych. Pojęcie niwelacji oznacza wg definicji słownikowej "równanie terenu do jednego poziomu" (por. Nowy Słownik Języka Polskiego PWN, Warszaw 2002, s. 536). Wydobywanie kopaliny, o którym mowa w art. 128 ustawy Prawo górnicze i geologiczne, dla którego ustawodawca wymaga koncesji jest specyficzną działalnością gospodarczą, jedynie taka bowiem działalność podlega koncesjonowaniu. Skoro tak, to warunkiem niezbędnym, by stwierdzić, że na danym terenie prowadzone jest wydobywanie kopaliny jest ustalenie, że działalność taka ma charakter zarobkowy. Nie byłoby zatem wydobywaniem kopaliny, wymagającym koncesji przemieszczanie mas piasku w obrębie nieruchomości lub poza jej granice, jeśli istotnie miałoby na celu wyłącznie niwelację gruntu. Dokumenty zgromadzone w aktach administracyjnych wskazywać mogą na to, że wydobywanie piasku z nieruchomości skarżącego miało w istocie również cel zarobkowy. Dotyczy to w szczególności kopii dokumentu wystawionego przez Biuro Inżynierskie Sp. s o.o., w którym Biuro zleca firmie "A" dostawę 1500 t. piasku za uzgodnioną cenę [...] za 20 t. Rozpatrujące sprawę organy administracji powinny jednakże mieć na względzie to, że nałożenie na obywatela każdego obowiązku, a zwłaszcza takiego, który ma charakter bardzo poważnej dolegliwości finansowej wymaga bezwzględnie przeprowadzenia postępowania administracyjnego z zachowaniem wszelkich procesowych gwarancji przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego. Organy administracji prowadzące postępowanie nie dochowały niezbędnych wymogów określonych przepisami art. 7, 9 i 10 k.p.a. Nie wyjaśniono w sposób wystarczający tego, czy działalność prowadzona na nieruchomości skarżącego miała w istocie charakter wydobywania kopaliny w rozumieniu Prawa górniczego i geologicznego. Przyjmując, że taką działalność prowadzono, nie ustalono należycie tego, kto był podmiotem działalność tę prowadzącym. Wyjaśnienie tych okoliczności wymagało szczegółowego przeanalizowania umowy łączącej skarżącego ze Z. P. i ustalenia jej warunków. Zbadania wymagała także treść umowy zawartej między Z. P. i Biurem Inżynierskim Sp. z o.o.. W tym celu konieczne wydaje się przeprowadzenie dowodu z zeznań świadka - przedstawiciela firmy "Biuro Inżynierskie", który podpisał omówione wyżej zlecenie oraz dowodu z przesłuchania stron. Dopiero ustalenie, że skarżącemu przysługuje przymiot osoby wydobywającej kopalinę, a zatem, że piasek z jego nieruchomości wydobywany jest w celu , uzyskania przez niego korzyści majątkowej pozwalałoby na nałożenie na niego obowiązków o których mowa w art. 128 ustawy Prawo górnicze i geologiczne. Art. 10 § 1 k.p.a. nakłada na organy administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem umożliwienia im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W sprawie zakończonej wydaniem zaskarżonej decyzji nie zachodziły żadne okoliczności mogące uzasadniać odstąpienie przez organy administracji od tego obowiązku, wymienione w przepisie art. 10§2 k.p.a. Pomimo tego brak jest w aktach administracyjnych dokumentów świadczących o tym, by organy administracji dochowały wymogów z art. 10§1 k.p.a. Jest to sytuacja nie do zaakceptowania, zwłaszcza, że wcześniej dwukrotnie wydano decyzję administracyjną o nałożeniu kary pieniężnej na Z. P., a zatem uczynienie skarżącego adresatem decyzji zmieniało całkowicie jego sytuację jako strony postępowania. W tym stanie sprawy, gdy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia, Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ) i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) jak w sentencji wyroku. Stosownie do treści art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Pomimo uwzględnienia skargi nie zasądzono na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, gdyż nie złożył on do zamknięcia rozprawy stosownego wniosku, wymaganego przepisem art. 210§1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponownie rozpatrując sprawę organy administracji zobowiązane będą do przeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego na omówione wyżej okoliczności - zgodnego z wymogami przepisów k.p.a. a w szczególności przepisów art. 7 i 77 k.p.a. Dochowane muszą być także wszelkie gwarancje praw stron postępowania administracyjnego, ze szczególnym uwzględnieniem tych określonych w przepisach art. 9 - 10 k.p.a.