II SA/Gd 303/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący: Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2018 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ulicy [...] w T. na decyzję Wojewody z dnia 20 marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: oddalić wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Wspólnota Mieszkaniowa wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z dnia 20 marca 2018 r., nr [..], którą utrzymano w mocy decyzję Starosty z dnia 11 stycznia 2018 r., nr [..], udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i niezbędną infrastrukturą (ciągami pieszymi, ciągiem pieszo jezdnym oraz przebudową sieci telekomunikacyjnej), na terenie działek nr: [..]-[..] (obręb [..]) oraz nr: [..] i [..] (obręb [..]) w T. W skardze skarżąca wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji wskazując, że jej wykonanie spowoduje nieodwracalne skutki dla obszaru oddziaływania inwestycji, w tym nieruchomości skarżących. Ponadto, wskutek robót budowlanych naruszeniom może podlegać chroniona zabudowa miasta T. Dodatkowo skarżąca wskazała, że zagrożone są także interesy właścicieli nieruchomości sąsiednich, których w wyniku zaniedbań proceduralnych nie brali udziału w postępowaniu administracyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji podlegał oddaleniu. Przepisy art. 61 § 1 i 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., przewidują, że wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Jednakże sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie tego aktu lub czynności w całości lub w części, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z przepisów tych wynika, że instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu organu administracji publicznej zapewnia stronie tymczasową ochronę jej praw, w związku z czym to na stronie wnioskującej spoczywa obowiązek wykazania, że wykonanie zaskarżonej decyzji lub innego aktu czy czynności może spowodować znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki. Uzasadnienie wniosku powinno zatem odnosić się do konkretnych okoliczności świadczących, że w stosunku do wnioskodawcy, a nie innych osób, wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest zasadne, gdyż od uprawdopodobnienia niebezpieczeństwa wystąpienia znacznej szkody, czy też trudnych do odwrócenia skutków, zależy orzeczenie sądu. Przepis art. 61 § 3 p.p.s.a. zawiera dwie przesłanki wstrzymania zaskarżonego aktu: niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz spowodowanie trudnych do odwrócenia skutków. Przesłanki te zaistnieć mogą łącznie lub oddzielnie. W przedmiotowym wniosku skarżąca powołuje jako przesłankę wstrzymania niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, które w orzecznictwie sądowoadministracyjnym rozumiane są jako takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości a powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Jak wskazano wyżej, ciężar wykazania tych przesłanek ciąży na stronie, która domaga się wstrzymania wykonania aktu. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że przedstawiona przez skarżącą argumentacja nie uzasadnia twierdzenia, aby wykonanie zaskarżonej decyzji miało wywołać skutki, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Z akt postępowania wynika rzeczywiście, że nieruchomość, na której znajduje się budynek skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej, graniczy bezpośrednio z zainwestowaną działką nr [..]. Nie mniej jednak, z projektu zagospodarowania terenu wynika, że w pasie granicznym pomiędzy działkami nie jest przez inwestora planowana żadna zabudowa, lecz urządzony zostanie pas zieleni. Sam fakt, że nieruchomość skarżącej graniczy z terenem inwestycji, jeżeli nie powoduje realnych zagrożeń bądź określonych negatywnych skutków, niemożliwych do odwrócenia, nie stanowi przesłanki do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu. Strona zaś, oprócz powołania się na wskazaną w art. 61 § 3 p.p.s.a. przesłankę, nie wykazała takich okoliczności, które świadczyłyby o tym, że przedmiotowa inwestycja rzeczywiście wywoła w stosunku do nieruchomości skarżącej skutki, które będą trudne do odwrócenia. Okoliczności takiej nie konstytuuje samoistnie charakter zaskarżonej decyzji, tj. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielający inwestorowi pozwolenia na budowę. Sąd stoi na stanowisku, że co do zasady, wykonanie decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego nie może powodować trudnych do odwrócenia skutków. Ustalone w art. 4 ustawy – Prawo budowlane prawo zabudowy jest prawem podmiotowym każdego, kto posiada prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane (w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego) i podlega ono szczególnej ochronie. Wszelkie ograniczenia w tym zakresie (tj. wprowadzone przez prawo budowlane ograniczenia praw rzeczowych właściciela gruntu) muszą być podyktowane koniecznością ochrony dóbr o szczególnym znaczeniu – np. bezpieczeństwa, zapewnienia odpowiednich warunków zdrowotnych i higienicznych, ochrony środowiska. Dlatego też w każdym przypadku zarówno sama ingerencja w omawiane prawo, jak i zakres tej ingerencji musi być usprawiedliwiony dobrem ogółu, a podmiotowi korzystającemu z wolnościowego prawa zabudowy należy zapewnić realny system gwarancji przed nieuzasadnioną ingerencją innych podmiotów w tę wolność (por. A. Skoczylas, Wstrzymanie przez sąd administracyjny wykonalności pozwolenia na budowę w świetle orzecznictwa NSA, w: Administracja, 2006 r., nr 2, s. 24 - 25). Dlatego też, nie można z góry przyjąć, że wykonanie każdej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę prowadzi do niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, bez przytoczenia konkretnych okoliczności, które wskazywałyby na takie właśnie niebezpieczeństwo (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1041/08, LEX nr 527673). Wykonanie obiektu budowlanego jest zdarzeniem faktycznym, a nie prawnym i wobec tego nie prowadzi do skutku, który można określić jako nie dający się odwrócić, bo jego odwrócenie zależy tylko od możliwości technicznych inwestora. Nie można zatem przyjąć, że zrealizowanie inwestycji doprowadzi do skutków o charakterze nieodwracalnym. W ramach rozpoznania wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej poprzez wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę Sąd nie ocenia prawidłowości wydania tej decyzji w aspekcie jej zgodności z prawem, ale to, czy jej wykonanie, jeszcze przed prawomocnym jej skontrolowaniem, może doprowadzić do sytuacji wyjątkowych, zagrażających chronionym dobrom skarżącego. Nie chodzi tutaj przy tym o niebezpieczeństwo wyrządzenia jakiejkolwiek szkody, ale takiej, która może przybrać znaczne rozmiary, a także o sytuację taką, w której powrót do stanu poprzedniego, zmienionej w sposób istotny i trwały rzeczywistości, będzie w zasadzie niemożliwy lub będzie wymagał znacznych nakładów sił i środków. Przy tym podkreślić należy, że wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę należy traktować w sposób wyjątkowy. Stanowić może bowiem dużą dolegliwość dla inwestora, mogącą nierzadko spowodować większą szkodę niż szkoda, jaka może wyniknąć z kontynuowania robót budowlanych. Za przyznaniem skarżącej wnioskowanej ochrony nie mogą, zdaniem Sądu, przemawiać okoliczności przedstawione we wniosku. Mianowicie, zarówno ewentualny negatywny wpływ na zabytkową zabudowę miasta, jak i błędy proceduralne, na skutek których niektóre osoby nie brały udziału w postępowaniu, nie wypełniają przesłanek wstrzymania wykonania aktu, lecz w istocie są merytorycznymi zarzutami pod adresem zaskarżonej decyzji. Tego rodzaju argumentacja wniosku będzie przedmiotem kontroli Sądu na dalszym etapie postępowania sądowoadminstracyjnego w toku rozstrzygania zasadności samej skargi. Nie można wykluczyć, że zmiany, które zostaną dokonane w obrębie nieruchomości inwestora będą oddziaływać na sferę uprawnień skarżącej i nie będą dla niej niekorzystne, czy też pożądane. Jednak należy wykluczyć możliwość wstrzymania wykonania decyzji w odniesieniu do przypadku, w którym niebezpieczeństwo wyrządzenia szkody bądź powstania trudnych do odwrócenia skutków ma wymiar wyłącznie hipotetyczny, albowiem opiera się na przypisywaniu robotom budowlanym negatywnych skutków, które realizować się mają dopiero w przyszłości w stosunku do nieistniejącego (planowanego) zamierzenia budowlanego. Nie ma charakteru realnego obawa, iż wykonanie robót budowlanych przez inwestora na działce sąsiedniej wywoła nieodwracalne skutki w obszarze jej oddziaływania, w tym na nieruchomości skarżącej. W ramach weryfikacji wystąpienia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji ocenie podlega wyłącznie to, czy we wniosku uprawdopodobniono, że jej wykonanie, jeszcze przed prawomocnym skontrolowaniem w aspekcie zgodności z prawem, może doprowadzić do sytuacji wyjątkowych, zagrażających chronionym dobrom skarżącego. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w odniesieniu do wniosku skarżącej. Wobec powyższego, na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, oddalił wniosek skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.