II SA/Gd 303/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski (spr.) Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2024 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 20 stycznia 2023 r. znak: SKO.450.230.2022 w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy oddala skargę P. N. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku zawieszające z urzędu postępowanie odwoławcze w trybie wznowieniowym w przedmiocie decyzji Burmistrza Miastka z dnia 21 października 2022 r. stwierdzającej wydanie z naruszeniem prawa decyzji ostatecznej Burmistrza Miastka z dnia 5 sierpnia 2016 r. o warunkach zabudowy do czasu zakończenia postępowania nieważnościowego w przedmiocie decyzji Burmistrza Miastka z dnia 5 sierpnia 2016 r. o warunkach zabudowy. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia 21 października 2022 r. Burmistrz Miastka stwierdził wydanie z naruszeniem prawa decyzji ostatecznej Burmistrza Miastka z dnia 5 sierpnia 2016 r. o warunkach zabudowy dla zamierzenia polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce [...], obręb P. Odwołanie od powyższej decyzji, w zakreślonym przepisami terminie, wnieśli W. R.-D. i M. D. Niezależnie od powyższego, pismem z dnia 8 listopada 2022 r. odwołujący się złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miastka z dnia 5 sierpnia 2016 r. o warunkach zabudowy wskazując, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Z uwagi na zbieg dwóch nadzwyczajnych postępowań administracyjnych (wznowieniowego oraz nieważnościowego) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku zwróciło się do wnioskodawców z zapytaniem czy podtrzymują wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, wyjaśniając jednocześnie, że podtrzymanie wniosku skutkować będzie wszczęciem odrębnego postępowania nieważnościowego wraz z koniecznością zawieszenia obecnie prowadzonego postępowania odwoławczego od decyzji Burmistrza Miastka z dnia 21 października 2022 r. W odpowiedzi na powyższe wnioskodawcy, w piśmie z dnia 19 grudnia 2022 r., wskazali, że podtrzymują wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miastka z dnia 5 sierpnia 2016 r. Zawiadomieniem z dnia 5 stycznia 2023 r. Kolegium poinformowało o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miastka z dnia 5 sierpnia 2016 r. o warunkach zabudowy. Następnie, działając na podstawie art. 127 § 2 i 17 pkt 1 oraz art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej jako "k.p.a.") Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku postanowieniem z dnia 20 stycznia 2023 r. zawiesiło z urzędu postępowanie odwoławcze w trybie wznowieniowym w przedmiocie decyzji Burmistrza Miastka z dnia 21 października 2022 r. stwierdzającej wydanie z naruszeniem prawa decyzji ostatecznej Burmistrza Miastka z dnia 5 sierpnia 2016 r. o warunkach zabudowy do czasu zakończenia postępowania nieważnościowego w przedmiocie decyzji Burmistrza Miastka z dnia 5 sierpnia 2016 r. o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie zbiegły się dwa nadzwyczajne postępowania administracyjne (wznowieniowe i nieważnościowe) prowadzone w odniesieniu do jednej decyzji administracyjnej, tj. decyzji Burmistrza Miastka z dnia 5 sierpnia 2016 r. o warunkach zabudowy. Kolegium wyjaśniło, że w orzecznictwie i doktrynie prezentowany jest zgodny pogląd o niekonkurencyjności tych trybów, tzn. że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. Tym samym uruchomienie trybu wznowieniowego i trybu stwierdzenia nieważności decyzji powoduje odmienne następstwa dla weryfikowanej decyzji i sprawy administracyjnej. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte co najmniej jedną z kwalifikowanych wadliwości procesowych wyliczonych wyczerpująco w art. 145 § 1 k.p.a.. Natomiast stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a. W związku z faktem, że zastosowanie trybu stwierdzenia nieważności decyzji powoduje następstwa prawne dalej idące niż zastosowanie trybu wznowienia postępowania, należy dać priorytet pierwszemu z nich. Następstwem prawnym stwierdzenia nieważności decyzji jest bezprzedmiotowość postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Stwierdzenie nieważności oznacza bowiem wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji będącej przedmiotem postępowania wznowieniowego. Z tego względu wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w trakcie toczącego się już postępowania w sprawie wznowienia, jak w niniejszej sprawie, powoduje konieczność zawieszenia wznawianego postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku P.N. wniósł o uchylenie w całości postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z 20 stycznia 2023 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, w szczególności naruszenie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez niezasadne zawieszenie postępowania odwoławczego w trybie wznowieniowym do czasu zakończenia postępowania nieważnościowego w przedmiocie decyzji Burmistrza Miastka z dnia 5 sierpnia 2016 r. o warunkach zabudowy. Zdaniem skarżącego, organ nie wykazał istnienia bezpośredniego związku między rozstrzygnięciem sprawy, a zagadnieniem wstępnym, a w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa możliwym jest merytoryczne rozpoznanie odwołania od decyzji Burmistrza Miastka z dnia 21 października 2022 r. Zagadnienie wstępne, którego uprzednie rozpoznanie warunkowałoby merytoryczne rozpoznanie odwołania w trybie wznowieniowym w przedmiocie decyzji Burmistrza Miastka z dnia 21 października 2022 r. musi obejmować sferę prawną, a nie faktyczną. Samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na wynik sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ i wydanie decyzji. Zdaniem skarżącego wskazane przez wnioskodawców argumenty przemawiające za stwierdzeniem nieważności decyzji Burmistrza Miastka z dnia 5 sierpnia 2016 r. o warunkach zabudowy, odnoszą się do okoliczności faktycznych, a nie prawnych. Zawieszając postępowanie administracyjne organ nie może oczekiwać na ustalenia dotyczące okoliczności dotyczących stanu faktycznego. W postępowaniu nie pojawiło się istotne zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie wpłynęło na zasadność rozpatrzenia odwołania złożonego w trybie wznowieniowym w przedmiocie decyzji Burmistrza Miastka z dnia 21 października 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Słupsku w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i stanowisko, jak w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) określonego przejawu działalności administracji publicznej. Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Przedmiotem kontroli sądowej jest postanowienie Samorządowego Kolegium go w Słupsku (dalej jako: "Kolegium") z dnia 20 stycznia 2023 r. zawieszające z urzędu postępowanie odwoławcze w trybie wznowienia postępowania ("wznowieniowym") w przedmiocie decyzji Burmistrza Miastka z dnia 21 października 2022 r. stwierdzającej wydanie z naruszeniem prawa decyzji ostatecznej Burmistrza Miastka z dnia 5 sierpnia 2016 r. o warunkach zabudowy do czasu zakończenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miastka z dnia 5 sierpnia 2016 r. o warunkach zabudowy. Kolegium uznało, że wobec wniesienia przez W. R.-D. i M. D. co do decyzji Burmistrza Miastka z dnia 5 sierpnia 2016 r. o warunkach zabudowy wniosku o stwierdzenie nieważności toczące się postępowanie odwoławcze w sprawie wznowienia postępowania zakończonego wskazaną decyzją należy zawiesić. Wdług organu administracji publicznej ze względu na skutki prawne wynik postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. dla postępowania w sprawie wznowieniowej. Zgodnie z treścią art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowiącego podstawę prawną zaskarżonego postanowienia, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Oznacza to, że organ administracji publicznej zobowiązany jest zawiesić postępowanie w każdym przypadku, gdy wynik innego postępowania pozostaje w bezpośrednim związku przyczynowym z rozstrzygnięciem prowadzonej przez ten organ sprawy administracyjnej. Istotnym jest by zależność ta miała charakter bezpośredni, gdyż wyłonienie się kwestii wykazującej jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji wyklucza możliwość uznania jej za zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyrok WSA w Gdańsku z 15 lutego 2024 r., III SA/Gd 524/23). W literaturze przedmiotu zgodnie przyjmuje się, że wszczęcie wznowieniowego nie wyłącza możliwości stwierdzenia nieważności decyzji, co do postępowanie "wznowieniowe" już się toczy. Wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w trakcie toczącego się postępowania w sprawie wznowienia powoduje konieczność zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Stwierdzenie nieważności skutkuje wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji ostatecznej co do której toczy się postępowanie wznowieniowe. Prowadzi to do bezprzedmiotowości postępowania wznowieniowego i konieczności jego umorzenia (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Warszawa 2016, s. 642; M. Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2018, s. 901). Odmowa stwierdzenia nieważności bądź stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa z powodów, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. jest równoznaczna z możliwością kontynuowania postępowania wznowieniowego. Z powyższego wynika, że rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważności pozostaje w bezpośrednim związku przyczynowym z dopuszczalnością prowadzenia wszczętego wcześniej postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją, co do której toczyło się postępowanie nieważnościowe. Zastrzec przy tym należy, że nie ma znaczenia czy postępowanie wznowieniowe toczy się w I czy II instancji. Innymi słowy, rozstrzygnięcie w sprawie "nieważnościowej" stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. dla sprawy "wznowieniowej". Tym samym, Kolegium zasadnie przyjęło, że zachodzi konieczność zawieszenia postępowania odwoławczego w sprawie wznowienia postępowania wobec uruchomienia postępowania nieważnościowego co do decyzji w stosunku do której wszczęto postępowanie wznowieniowe. Zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, wobec czego skargę należało oddalić. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z tą regulacją sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Orzeczenia przywołane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są na stronie: www.orzecznictwo.nsa.gov.pl.