II SA/Gd 304/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 8 sierpnia 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie określenia dopuszczalnego poziomu hałasu 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 23 listopada 2017 r. ,nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej A w G. kwotę 680 zł (sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. A. J. C. – Proboszcz Parafii Rzymsko – Katolickiej (zwany dalej Skarżącym) złożył skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 6 marca 2018 r., nr [..], na mocy której Kolegium utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z 23 listopada 2017 r., nr [..], w sprawie określenia dopuszczalnego poziomu hałasu z instalacji dzwonów zlokalizowanych na wieży kościoła dla Ks. J. C. – Proboszcza Parafii Rzymsko – Katolickiej. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: W piśmie z 5 sierpnia 2016 r. P. D. zawiadomił o uciążliwościach akustycznych powodowanych przez dzwony kościelne Parafii Rzymsko – Katolickiej przy ulicy P. W decyzji z 23 listopada 2017 r. Prezydent Miasta określił dla proboszcza Parafii – Ks. J. C. dopuszczalny poziom hałasu w środowisku emitowany przez dzwony kościoła zlokalizowanego przy ul. P. w G. w wysokości równoważnego poziomu dźwięku A: w godzinach 6.00 – 22.00 LAeq D = 55 dB dla terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i zamieszkania zbiorowego przy ul. L. i L. w G. oraz w godzinach 6.00 - 22.00 LAeq D = 50 dB dla terenów zabudowy związanej ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży przy ul. P. w G. W uzasadnieniu tej decyzji Prezydent wskazał, że przeprowadził czynności kontrolne w zakresie przestrzenia przepisów o ochronie środowiska, w szczególności wielokrotnie dopuszczając dowód z przeprowadzonych pomiarów hałasu w porze dziennej, w tym ostatni raz – w dniu 26 września 2017 r. - w punkcie pomiarowym Nr 1 – 4 m nad poziomem terenu w odległości 35 m od źródła – na granicy terenu zabudowy mieszkaniowej przy ul. L. w odległości 2,5 m od elewacji budynku. Organ wskazał, że w kościele znajdują się trzy stalowe dzwony kościelne sterowane za pomocą instalacji elektrycznej. Dzwony biją w dni powszednie o godzinach 7.00, 12.00 i 17.30 oraz w niedziele o godzinach 7.00, 9.30, 12.00 i 17.00. Pomiary kontrolne w dniu 26 września 2017 r. wykonano w godzinach 6.45 do 14.00 przy użyciu miernika poziomu dźwięku SONOPAN SON – 50 nr 360 z wkładką mikrofonową typ WK 21 nr 3302, posiadającego świadectwo wzorcowania nr 278/OUMI-6/17/01 z 4 września 2017 r. Uzyskany końcowy wynik badania poziomu dźwięku LAeq T dla punktu pomiarowego Nr 1 w porze dnia dla przedziału czasu odniesienia równego co najmniej 8 najmniej korzystnym godzinom pory dnia kolejno po sobie następującym wyniósł 65,9 dB (z uwzględnieniem niepewności pomiarowej). Porównując ten wynik z tabelą 1 pkt 3a rozporządzenia Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu (t. j. Dz. U. z 2014 r., poz. 112 ze zm.) organ stwierdził, że dopuszczalna wartość równoważnego poziomu hałasu dla terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i zamieszkania zbiorowego wynosi 55 dB, a więc została przekroczona o 10,9 dB. Z uwagi, że dzwony nie pracują w porze nocnej – nie ustalono poziomów dopuszczalnych hałasu dla tej pory. Odwołanie od powyższej decyzji złożył pełnomocnik Ks. Proboszcza A.J. C., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. W decyzji z 6 marca 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy w pierwszej kolejności opisał stan faktyczny, na tle którego prowadzono niniejsze postępowania, w szczególności przeprowadzone siedmiokrotnie pomiary hałasu, które nie wykazały przekroczeń oraz pomiar z 26 września 2017 r., kiedy to stwierdzono przekroczenie dopuszczalnych norm hałasu. Następnie Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 115a ust. 1 i 3 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2018 r., poz. 799 ze zm., zwanej dalej p.o.ś). w przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych, pomiarów dokonanych przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu; za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu uważa się przekroczenie wskaźnika hałasu LAeq D lub LAeq N. W decyzji tej określa się dopuszczalne poziomy hałasu poza zakładem przy zastosowaniu wskaźników hałasu LAeq D i LAeq N w odniesieniu do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, na które oddziałuje zakład. Dalej wskazało Kolegium, że stosownie do art. 112 i 113 p.o.ś. ochrona przez hałasem polega na zapewnieniu jak najlepszego stanu akustycznego środowiska w szczególności poprzez utrzymanie poziomu hałasu poniżej dopuszczalnego lub co najmniej na tym poziomie lub zmniejszenie poziomu hałasu co najmniej do dopuszczalnego, gdy nie jest dotrzymany. Ponadto, na podstawie art. 113 p.o.ś. Minister Środowiska ustalił w rozporządzeniu dopuszczalne poziomy hałasu dla różnych rodzajów terenów, w tym m. in. przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową. Dla terenów znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie Parafii, przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i wielorodzinną oraz zamieszkania zbiorowego, dopuszczalny poziom hałasu w porze dziennej nie powinien przekraczać 55 dB (A). Kolegium stwierdziło, że w niniejszym stanie faktycznym nie ma wątpliwości, że określone w przepisach dopuszczalne poziomy hałasu są przekroczone na skutek funkcjonowania opisanej instalacji dzwonów przy Kościele. Kolegium uznało, że zarówno punkt pomiarowy jak i metodyka prowadzenia pomiarów były prawidłowe, a w konsekwencji – uzyskane pomiary są miarodajne dla przyjętych ustaleń. Ustosunkowując się do argumentów odwołania Kolegium wskazało, że wbrew jego zarzutom, organ I instancji prawidłowo zakwalifikował dzwony kościelne jako instalację w rozumieniu przepisów p.o.ś., niezależnie od tego czy są one wprawiane w ruch ręcznie, czy też elektronicznie, co z kolei uzasadnia skierowanie obowiązku przestrzegania dopuszczalnych norm hałasu w decyzji wydanej na mocy art. 115a p.o.ś. Kolegium podkreśliło, że na mocy wydanej decyzji nie są formułowane wobec jej adresata żadne dodatkowe obowiązki, a jedynie wynika z niej stanowisko, że dany podmiot w związku ze swoją działalnością emituje hałas, który poza terenem jego działalności przekracza poziom dopuszczalny, określony w przepisach prawa. Kolegium podkreśliło jednocześnie, że nie dostrzegło naruszenia żadnych przepisów postępowania w toku niniejszej sprawy, bowiem Ksiądz J. C. był informowany o wszystkich czynnościach organu I instancji i uczestniczył w szczególności w czynnościach pomiarowych z 27 września 2017 r. Proboszcz Parafii Rzymsko - Katolickiej – Ks. A. J. C. złożył skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zaskarżając ją w całości. W skardze zarzucono naruszenie art. 6, 7, 8, 9, 10 k.p.a. i dalsze oraz art. 77 § 1 oraz 107 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego z naruszeniem tych przepisów, w konsekwencji czego brak jest możliwości zweryfikowania twierdzeń organu, choćby w kontekście ustaleń istotnych dla sprawy. W uzasadnieniu skargi argumentowano, że Ksiądz A. J. C. nie został poinformowany o wynikach pomiarów kontrolnych, nie mógł się do nich odnieść, ani też złożyć zastrzeżeń. Co więcej, decyzja jest następstwem jednokrotnych pomiarów, które wykazały przekroczenia dopuszczalnych norm, podczas gdy poprzednich siedem badań takich przekroczeń nie wykazywało. Zdaniem skarżącego, wydanie przedmiotowej decyzji w oparciu o takie ustalenia narusza przepisy postępowania oraz prawa materialnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty podniesione w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek nie z powodów w niej wskazanych. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji doprowadziła Sąd do wniosku, że wydano ją oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z naruszeniem przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Sąd dopatrzył się bowiem istotnej wadliwości wydanych w sprawie decyzji, polegających na błędnym ustaleniu strony postępowania - adresata niniejszej decyzji. Z decyzji organu I instancji wynika, że określenie dopuszczalnych poziomów hałasu nastąpiło na rzecz "Ks. J. C. – Proboszcza Parafii Rzymskokatolickiej. Tymczasem z przepisów prawa materialnego oraz postępowania, mających zastosowanie w niniejszej sprawie jednoznacznie wynika, że adresatem decyzji nie może być proboszcz parafii – osoba fizyczna, lecz sama parafia. Materialnoprawną podstawą kontrolowanego aktu stanowią przepisy p.o.ś. – art. 115a. Z przepisu tego wynika, że w przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych, pomiarów dokonanych przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu; za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu uważa się przekroczenie wskaźnika hałasu LAeq D lub LAeq N. W decyzji określa się dopuszczalne poziomy hałasu poza zakładem przy zastosowaniu wskaźników hałasu LAeq D i LAeq N w odniesieniu do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, na które oddziałuje zakład. Adresatem decyzji, według cytowanego przepisu, jest zatem podmiot korzystający ze środowiska, prowadzący zakład w rozumieniu p.o.ś. Zgodnie z art. 3 pkt 20 p.o.ś. podmiotem korzystającym ze środowiska jest: a) przedsiębiorca w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. poz. 646) oraz przedsiębiorca zagraniczny w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. o zasadach uczestnictwa przedsiębiorców zagranicznych i innych osób zagranicznych w obrocie gospodarczym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. poz. 649), a także osoby prowadzące działalność wytwórczą w rolnictwie w zakresie upraw rolnych, chowu lub hodowli zwierząt, ogrodnictwa, warzywnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego, b) jednostka organizacyjna niebędąca przedsiębiorcą w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców, c) osoba fizyczna niebędąca podmiotem, o którym mowa w lit. a, korzystającą ze środowiska w zakresie, w jakim korzystanie ze środowiska wymaga pozwolenia. Z kolei zakład w rozumieniu art. 3 pkt 48 p.o.ś. oznacza jedną lub kilka instalacji wraz z terenem, do którego prowadzący instalacje posiada tytuł prawny, oraz znajdującymi się na nim urządzeniami. Brzmienie art. 115a ust. 1 i 3 p.o.ś. prowadzi do wniosku, że dopuszczalne poziomy hałasu ustala się "dla zakładu", powodującego emisję, czyli prowadzonego przez podmiot korzystający ze środowiska w przytoczonym znaczeniu. Niewątpliwie, takim zakładem jest w szczególności kościół wraz z instalacją dzwonniczą (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 17 maja 2018 r., II SA/Wr 112/18, www.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 380) odpowiednią terytorialną jednostką Kościoła Katolickiego w Polsce posiadającą osobowość prawną jest parafia. Parafię reprezentuje z kolei jej proboszcz (art. 7 ust. 3 pkt 5 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej). Procesowym odzwierciedleniem powyższej kwalifikacji jest art. 29 k.p.a., z którego wynika, że stronami postępowania administracyjnego mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nieposiadające osobowości prawnej. Podmiotem korzystającym ze środowiska w analizowanym stanie faktycznym jest zatem parafia, będąca osobą prawną, a więc podmiot o którym mowa w art. 3 pkt 20 lit. b) p.o.ś., prowadzący zakład w rozumieniu art. 3 pkt 48 p.o.ś. W konsekwencji należy odróżniać stronę od osób czy organów, które ją w postępowaniu reprezentują. Decyzja powinna zawsze być adresowana do strony – w tym przypadku parafii, a nie do podmiotu, który ją reprezentował (proboszcza). Prowadzącym zakład jest podmiot korzystający ze środowiska, którym w okolicznościach niniejszej sprawy nie jest proboszcz parafii jako osoba fizyczna, lecz parafia – osoba prawna, reprezentowana przez proboszcza. Niezależnie od powyższego, należy zwrócić uwagę, że co do zasady obowiązek przestrzegania dopuszczalnych norm natężenia hałasu wynika bezpośrednio z mocy prawa i nie wymaga indywidualizacji w formie decyzji administracyjnych. W praktyce natomiast mogą występować sytuacje, jak stanowiąca podstawę faktyczną w niniejszej sprawie, że podmioty zarzucające przekroczenie dopuszczalnych norm akustycznych inicjują postępowanie weryfikujące przekroczenie dopuszczalnych norm natężenia hałasu, określonych rozporządzeniem w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Dlatego też w art. 115a p.o.ś. została przewidziana podstawa prawna do wydania przez organy ochrony środowiska decyzji o dopuszczalnym poziomie natężenia hałasu. Zastosowanie tej normy wymaga jednak w pierwszej kolejności prawidłowego ustalenia kręgu stron w takim postępowaniu, co uszło uwadze organów administracji obu instancji, orzekających w niniejszej sprawie. Odnosząc się do argumentów skargi wskazać należy, że w orzecznictwie sądowym wyrażony został pogląd, który Sąd orzekający w niniejszym składzie również podziela, że nawet już jednorazowe przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu, określonego w cytowanych przepisach prawa ochrony środowiska uzasadnia wydanie decyzji, o której mowa w art. 115a p.o.ś. Bez znaczenia zatem jest fakt, że we wcześniejszych, siedmiu badaniach, przekroczenia nie występowały. Decyzja wydana na podstawie art. 115a p.o.ś ma bowiem na celu ochronę otoczenia przed przekroczeniem przez dany podmiot dopuszczalnego poziomu hałasu, którego przestrzeganie – jak wskazano powyżej - wynika bezpośrednio z mocy prawa i - co do zasady - nie wymaga indywidualizacji w decyzji administracyjnej, chyba że to przekroczenie zostanie potwierdzone w sposób określony w cytowanym art. 115a p.o.ś., co wówczas obliguje organ ochrony środowiska do wydania decyzji w tym zakresie. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia wskazanych w niej art. 6, 7, 8, 9, 10 k.p.a. i dalsze oraz art. 77 § 1 oraz 107 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego z naruszeniem tych przepisów należy wskazać, że są one niezasadne. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że po przeprowadzeniu w dniu 26 września 2017 r. pomiarów, w trakcie których stwierdzono przekroczenie poziomu hałasu (załącznik nr 31) organ na dzień 6 listopada 2017 r. wyznaczył rozprawę administracyjną w nawiązaniu do przeprowadzonych pomiarów kontrolnych. O terminie rozprawy zawiadomiono Parafię, której przedstawiciel nie uczestniczył w przeprowadzonej rozprawie (załącznik nr 33). Zatem skarżąca Parafia nie została pozbawiona możliwości uczestniczenia we wszystkich czynnościach prowadzonego postępowania, w szczególności odniesienia się do wyniku pomiarów z 26 września 2017 r. Konkludując, analiza okoliczności faktycznych niniejszej sprawy w kontekście jej prawnych uwarunkowań wskazuje, że organy orzekające w niniejszej sprawie nie poczyniły właściwych ustaleń w kwestii statusu podmiotowego adresata decyzji, czym naruszyły przepisy art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z powołanymi przepisami prawa materialnego, zwłaszcza art. 115a p.o.ś., art. 3 pkt 20 i 48 p.o.ś. oraz art. 7 ust. 1 pkt 5 i ust. 3 pkt 5 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej. Organy te miały obowiązek ustalić w sposób wyczerpujący adresata obowiązku przestrzegania dopuszczalnego poziomu hałasu, emitowanego z dzwonów kościoła Parafii Rzymskokatolickiej. Z uwagi na opisane powyżej uchybienia, polegające w szczególności na błędnym ustaleniu przez organy obu instancji statusu adresata tej decyzji, przedwczesna jest merytoryczna ocena prawidłowości zastosowania art. 115a p.o.ś. w zw. z rozporządzeniem w dopuszczalnych poziomów hałasu. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji z 23 listopada 2017 r., zostały wydanie z opisanymi powyżej naruszeniami przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania i jako wadliwe winny zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Z tych też przyczyn Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Skutkiem tego niniejsza sprawa stanie się ponownie przedmiotem rozpoznania i rozstrzygnięcia organów administracji, które - zgodnie z art. 153 p.p.s.a. - zobowiązane będą uwzględnić ocenę prawną oraz wskazania Sądu co do dalszego postępowania. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji, uwzględni powyższe rozważania w kwestii statusu adresata decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tj.: Dz.U. z 2018, poz. 265), zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 680 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które oprócz wpisu sądowego od skargi w wysokości 200 zł, składa się również wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480 zł.