II SA/Gd 3054/00

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: s. NSA Barbara Skrzycka - Pilch Sędziowie: NSA Krzysztof Ziółkowski (spr.) Asesor WSA Krzysztof Gruszecki Protokolant: Danuta Penkala po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2004 r na rozprawie sprawy ze skargi E. K. na decyzję Wojewody z dnia 25 października 2000 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta z dnia 29 maja 2000 r., nr [...] 2. zasądza od Wojewody na rzecz E K kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 30 grudnia 1997 r. Nr [...] Burmistrz Miasta zatwierdził projekt budowlany i wydał inwestorowi – Wydziałowi Inżynierii Miejskiej Urzędu Miasta pozwolenie na budowę ulicy Z., S. i S. z kanalizacją deszczową, oświetleniem ulicznym, nawierzchnią drogową i siecią telekomunikacyjną zgodnie z załącznikiem graficznym. Wnioskiem z dnia 14 maja 1999 r. E. K., właściciel działki nr [...] położonej przy ul. Z., wystąpił z żądaniem wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną Burmistrza Miasta, wskazując, że nie będąc powiadomionym o wszczęciu postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę w zakresie wymienionym powołana decyzją, pozbawiony został prawa udziału w nim. Pozostałe podniesione przez stronę zarzuty odnoszą się do zatwierdzonych w udzielonym pozwoleniu na budowę rozwiązań, na skutek których został pozbawiony wyjazdu z garażu. Burmistrz Miasta postanowieniem z dnia 4 kwietnia 2000 r. Nr [...] wznowił postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę ulicy Z., S. i S., a następnie decyzją z dnia 29 maja 2000 r. Nr [...] odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z dnia 30.12.1997 r. na podstawie art. 146 § 2 i art. 151 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu organ wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, gdyż strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, powołując, że nie została zawiadomiona o wszczęciu postępowania, jak również nie została jej doręczona decyzja z dnia 30.12.1997 r. Tym samym zaistniała przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Stwierdził przy tym, że z uwagi na uwarunkowania fizjograficzne i lokalizacyjne inwestycji nie ma możliwości innego projektowego rozwiązania technicznego i realizacji inwestycji, w wyniku wznowionego postępowania, mogła zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł E. K., wskazując przede wszystkim iż inwestycja – budowa drogi dojazdowej w zakresie dotyczącym odprowadzania wód opadowych z nawierzchni ulicy została zaprojektowana i wykonana niezgodnie z przepisami prawa. Wody opadowe spływać miały w kierunku głównego ciągu ulicy Z. Tymczasem wykonane ukształtowanie ulicy spowodowało, że woda zalewa położone przy niej posesje. Ponadto wybudowana studzienka burzowa podłączona została do kanalizacji, skutkując zamuleniem studzienki kanalizacyjnej. Podniósł również, że obniżenie poziomu fragmentu drogi uniemożliwia mu wjazd na posesję i korzystanie z garażu, co narusza przepis art. 5 Prawa budowlanego. Wskazał, że w związku z wybudowaniem przez sąsiada garaży na wysokości wjazdu na posesję odwołującego, a tym samym zrównania poziomów, brak jest przeszkód do podwyższenia poziomu drogi przy jego działce. Dodatkowo wniósł o powołanie osoby, która dokonałaby ustaleń w zakresie aktualnego stanu faktycznego i oceniłaby zasadność zgłoszonych przez niego wniosków - rozwiązań. Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania E. K., decyzją z dnia 25 października 2000 r. Nr [...] utrzymał w mocy kwestionowaną decyzję organu I instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W uzasadnieniu stwierdził, że zatwierdzony projekt budowy ulicy Z., S. i S. z kanalizacją deszczową, oświetleniem ulicznym, nawierzchnią drogową i siecią telekomunikacyjną sporządzony został zgodnie z zasadami budowy dróg i osiedli, ze szczególnym uwzględnieniem zachowania normatywnych spadków. Wskazał, że wnioskowane przez stronę podwyższenie poziomu ulicy przy jego posesji jest niemożliwe, gdyż skutkowałoby podwyższeniem spadków zjazdów do sąsiednich posesji i przekroczeniem obowiązujących wartości normatywnych. Wobec powyższego nie zaistniały przesłanki uzasadniające uchylenie decyzji Burmistrza Miasta. Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł E. K., podnosząc że organy administracji nie dokonały ustaleń stanu faktycznego istniejącego w chwili rozstrzygania sprawy przez organy obu instancji. Zmieniły się bowiem okoliczności dotyczące wykorzystywania przez sąsiada dotychczasowego zjazdu, który, od momentu wybudowania dwustanowiskowego garażu, nie jest używany. W związku z tym skarżący twierdzenie organu II instancji, że podwyższenie poziomu ulicy spowoduje naruszenie obowiązujących norm uznał za nie mające odniesienia do aktualnego stanu faktycznego. Ponadto strona zarzuciła brak ustosunkowania się do podniesionej na etapie postępowania odwoławczego kwestii odprowadzania wód opadowych z nawierzchni ulicy. W odpowiedzi na skargę organ wnosi o jej oddalenie, powołując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Natomiast w odniesieniu do podniesionego zarzutu nieprawidłowego zaprojektowania i wykonania drogi w zakresie jej odwodnienia wskazał, że działka skarżącego usytuowana jest ponad poziomem ulicy, a zatem nie zachodzi niebezpieczeństwo jej zalewania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny, sprawując w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową, która stwarza prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym zapadła było dotknięte kwalifikowaną wadliwością procesową, o której mowa w art. 145 § 1 k.p.a. Z przepisu art. 151 § 1 k.p.a. w związku z art. 149 § 2 k.p.a. wynika, że w toku wznowionego postępowania organ ma obowiązek przeprowadzenia postępowania nie tylko co do przyczyn wznowienia, ale także co do rozstrzygnięcia sprawy. W wyniku przeprowadzonego postępowania organ wydaje decyzję, w której zgodnie z art. 151 § 1 k.p.a.: 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a (w tym przypadku nie dochodzi do merytorycznego rozpoznania sprawy), 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy, Przepis art. 146 § 2 k.p.a. stanowi, że nie uchyla się decyzji, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W tym przypadku organ administracji, na podstawie art. 151 § 2 k.p.a., ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. W rozpatrywanej sprawie Burmistrz Miasta, po wznowieniu postępowania, decyzją z dnia 29 maja 2000 r. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z dnia 30.12.1997 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę ulicy Z., S. i S. Organ administracji odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy ustali, że nie występuje żadna z wymienionych enumeratywnie w art. 145 § 1 k.p.a. lub art. 145a k.p.a. podstaw wznowienia postępowania, do których należą m. in.: dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe, decyzja wydana został w wyniku przestępstwa, strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję, decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Wówczas organ wydaje decyzję na podstawie przepisu art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Mając na uwadze powołane regulacje, w ocenie Sądu sentencja decyzji organu I instancji nie spełnia wymogów zawartych w art. 151 § 2 k.p.a. Organ administracji orzekając w wyniku wznowienia postępowania obowiązany był do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji, nie zaś ograniczać się do odmawiać jej uchylenia. Również organ odwoławczy nie "skorygował" powołanych nieprawidłowości stwierdzając jedynie w uzasadnieniu decyzji, że nie zachodzą przesłanki uzasadniające uchylenie decyzji dotychczasowej. Wobec stwierdzenia powyższych uchybień Sąd musiał uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ja decyzję Burmistrza Miasta. Ponadto, jak już wskazano powyżej, nie uchyla się decyzji w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Zastosowanie powołanej przesłanki może nastąpić tylko w sytuacji, gdy organ w wyniku ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej w oparciu o przepisy prawa materialnego stwierdzi, że okoliczności sprawy ustalone na podstawie całokształtu materiału dowodowego przemawiają za tym, że nie ma żadnych podstaw do wydania decyzji innej niż dotychczasowa. Zatem teść tego rozstrzygnięcia musi pokrywać się w całości z rozstrzygnięciem decyzji ostatecznej. Organ w uzasadnieniu decyzji stwierdzającej wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa musi wykazać, że wadliwość procesowa nie wpłynęła na prawidłowe zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, a więc stosując przepis art. 146 § 2 k.p.a. wykazać, że decyzja dotychczasowa posiada jedynie wadliwości formalne, natomiast w całości była pozbawiona wadliwości materialnej (por. wyrok SN z dnia 7.07.1994 r. sygn. akt III ARN 26/94, OSNP 1995/11/127, wyrok NSA z dnia 12.04.2001 r. sygn. akt I SA 1289/99, baza orzeczeń LEX nr 54527) Oceniając decyzje organów orzekających trzeba zaakcentować, że nie miały one dostatecznych przesłanek dla przyjętego ustalenia, że w wyniku wznowienia mogłaby zapaść "wyłącznie" taka sama decyzja. Z akt sprawy nie wynika by w toku wznowionego postępowania zostały rozpatrzone zarzuty strony skarżącej w przedmiocie: nieprawidłowego zaprojektowania i wykonania drogi w zakresie jej odwodnienia, które prowadzi do zalewania przez wody opadowe działki skarżącego, skutków, jego zdaniem, niezgodnego z przepisami podłączenia studzienki burzowej do studzienki kanalizacyjnej oraz wniosku o powołanie osoby, która dokonałaby ustaleń w zakresie aktualnego stanu faktycznego i oceniłaby zasadność zgłoszonych przez niego rozwiązań. Nie ustosunkował się również do podniesionej przez stronę skarżącą argumentacji, w świetle której w związku z wybudowaniem przez sąsiada garaży na wysokości wjazdu na posesję pana K., a tym samym zrównania poziomów, brak jest przeszkód do podwyższenia poziomu drogi przy jego działce. Postępowanie takie niewątpliwie narusza art. 7, art. 77-78 i 80 k.p.a. Sąd wskazuje, że w sytuacji, gdy strona nie brała udziału w dotychczasowym postępowaniu, konieczność przeprowadzenia ponownego postępowania co do istoty sprawy istnieje po to, by stwierdzić, czy mimo tego organ orzekający wydał prawidłową decyzję, uwzględniającą słuszne interesy stron. Zdaniem Sądu organy winny były rozpatrzyć zgłoszone przez skarżącego zarzuty i wnioski, także w kontekście dokonanej przez niego samowoli budowlanej, polegającej na podniesieniu terenu działki o ok. 60 cm i wybudowaniu wiaty-garażu wraz z podjazdem, po czym przedstawić swoje stanowisko w tym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wyjaśniając skarżącemu motywy rozstrzygnięcia. Zważyć przy tym należy, że decyzje o nakazie rozbiórki obiektów powstałych w wyniku tej samowoli były przedmiotem kontroli Sądu, który wyrokiem z dnia 6 kwietnia 200 r. sygn. akt II SA/Gd 1200/98 oddalił skargę E. K. Do ww. kwestii Wojewoda ustosunkował się dopiero w odpowiedzi na skargę, której treść nie może stanowić uzupełnienia uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Sąd dopatrzył się także naruszenia w toku przeprowadzonego postępowania wznowieniowego przez organy obu instancji ustanowionej w art. 10 § 1 k.p.a. zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu. W przedłożonych aktach sprawy brak jest informacji, że przed wydaniem decyzji umożliwiono skarżącemu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji wyroku, z tym że ponieważ art. 97 § 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nakazuje stosować dotychczasowe przepisy o wpisie i innych kosztach sądowych w sprawach, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, to wobec uwzględnienia skargi Sąd zasądził koszty postępowania na rzecz skarżącego na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74 poz. 368 ze zm.). Sąd nie zawarł w wyroku rozstrzygnięcia opartego na przepisie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270), określającego, czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Powyższe rozstrzygnięcie jest bowiem, zdaniem Sądu, obligatoryjne tylko w takim przypadku, gdy zaskarżona do sądu administracyjnego decyzja nadaje się ze swej istoty do wykonania oraz gdy przepis szczególny nie wyklucza jej wykonalności z mocy samego prawa do czasu prawomocnego rozpatrzenia skargi przez sąd. Skoro zatem zaskarżona do sądu administracyjnego decyzja o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej nie nadaje się w żadnej mierze do wykonania, to całkowicie bezprzedmiotowe było orzekanie o możliwości wykonania decyzji w trybie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.