II SA/Gd 306/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch (spr.) Sędziowie: NSA Krzysztof Ziółkowski Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Diana Wojtowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2006 r. sprawy ze skargi P. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 lutego 2005 r., sygn. akt [...] w przedmiocie uzgodnienia warunków zabudowy uchylono zaskarżone postanowienie Prezydent Miasta, wykonujący zadania starosty, postanowieniem z dnia 13 września 2004 r., nr [...], na podstawie art. 35 ust 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2001 r., Nr 71, poz. 838 ze zm.) oraz art. 106 § 5 k.p.a. w związku z art. 53 ust 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) uzgodnił warunki zabudowy zawarte w projekcie decyzji Prezydenta Miasta z dnia 2 września 2004 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie obsługi komunikacyjnej dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania piwnic i parteru budynku o dotychczasowej funkcji handlowo – usługowo – mieszkalnej na funkcję handlowo – usługowo – gastronomiczną na działce nr [...] i [...] [...], obręb G., przy ul. [...] w G.. Organ wskazał warunki jakie muszą zostać spełnione w toku realizacji opisanej wyżej inwestycji, w tym między innymi, że ze względu na deficyt miejsc postojowych w tym rejonie miasta dotychczasowa niezabudowana część działek objętych inwestycją musi posiadać funkcję wyłącznie komunikacyjną (dla ruchu pieszego, pojazdów oraz na miejsca postojowe). Zażalenie na to postanowienie złożył P. G., który wywodził, że planowana inwestycja dotyczy tylko obiektu budowlanego, nie zaś niezabudowanej części działki, dlatego też zdaniem żalącego się organ nie mógł jej uzależnić od działań na terenie nią nie objętym. Podkreślono, że organ nie przeprowadził żadnych badań mających na celu ustalenia wykorzystania miejsc postojowych w okolicy inwestycji, wskazując jednoczenie w postanowieniu na ich deficyt. P. G. zarzucił również, że art. 35 ust 3 ustawy o drogach publicznych nie mógł być podstawą wydania zaskarżonego postanowienia, albowiem przepis ten dotyczy jedynie uzgodnień w zakresie możliwości "włączenia do drogi ruchu drogowego". Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 18 lutego 2005 r., sygn. akt [...], na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 i art. 106 k.p.a. oraz art. 53 ust 4 pkt 9 i ust 5 w związku z art. 59 ust 1 i art. 64 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a także art. 35 ust 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2001 r., Nr 71, poz. 838) uchyliło zaskarżone rozstrzygniecie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 59 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w razie braku planu miejscowego każda zmiana zagospodarowania terenu, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Stosownie do art. 53 ust 4 pkt 9 i ust 5 w związku z art. 64 ust 1 tej ustawy decyzję taką wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi – w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego lub obszarów przyległych do ujętej w planie projektowej inwestycji uzgodnienia tego dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. Organ wskazał także, że mimo iż prezydent miasta na prawach powiatu nie ma obowiązku dokonania takiego uzgodnienia ze starostą, to jednak wydanie takiego postanowienia nie jest niemożliwe. Kolegium podkreśliło, że z akt sprawy wynika, iż plan zagospodarowania terenu obowiązujący na obszarze Śródmieścia G. przewidywał na tym terenie poszerzenie ulicy, a nadto, że wiedzieli o tym inwestorzy, którzy prócz wiedzy o ograniczeniach przyjętych w załączniku decyzji o pozwoleniu na budowę zgodzili się z nimi odpowiednio projektując i realizując budynek przy ul. [...] w G.. Mimo, że opisany wyżej plan już nie obowiązuje, to jego skutki wiążą inwestorów. Ustosunkowując się do zarzutów zażalenia Kolegium wskazało także, że skoro plan miejscowy i skutki jego obowiązywania wiążą inwestora poprzez konkretyzację ograniczeń w decyzji o pozwoleniu na budowę, to nie uprawniony jest wywód żalącego się o błędnym zastosowaniu art. 36 ust 3 ustawy o drogach publicznych. Wniosek taki wynika z art. 36 ust 1-2 ustawy o zarezerwowaniu terenu pod przyszłą budowę i modernizację dróg. Choć rezerwację terenu dokonuje się poprzez odmowę wydania pozwolenia na budowę, to w tym wypadku sprawa ta została uregulowana przez opisaną wyżej alternatywną linię zabudowy. Ta część obiektu może być uznana za obiekt tymczasowy. Nie ulega natomiast, zdaniem Kolegium, wątpliwości, że grunt zajęty pod inwestycję drogową będzie nadal własnością żalącego się i innych współwłaścicieli, co będzie oznaczało konieczność jego nabycia lub uzyskania innego tytułu do korzystania z niego przez gminę. Kolegium wskazało, że przyczyną uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia był fakt, iż organ pierwszej instancji nie był uprawniony do zobowiązywania inwestorów, którzy zmieniają przeznaczenie piwnic i parteru budynku do zupełnie nie związanego z tym zamierzeniem wykonania miejsc postojowych. Jeżeli zmiana linii zabudowy i poszerzenie chodnika może być uznane za zgodne z planem, jako przepisem miejscowym i bezpośrednio związana ze zmianą przeznaczenia obiektu na handlowo – usługowo – gastronomiczną, to nakazanie budowy miejsc postojowych nie ma takiego bezpośredniego związku z planowaną inwestycją. P. G. wniósł skargę do Sądu na to postanowienie, w którym, poza ponowieniem zarzutów zażalenia, zarzucił, że nie zachodziły podstawy do przekazania przedmiotowej sprawy do ponownego rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji. Skarżący podkreślił, że organ drugiej instancji powinien rozstrzygnąć sprawę, przez orzeczenie o umorzeniu postępowania, czy też orzec co do istoty sprawy. P. G. zarzucił także, że nieuprawniony jest podgląd organu drugiej instancji, jakoby inwestor był związany ustaleniami nieobowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie poszerzenia chodnika. Skarżący wskazał, że wywody SKO na temat rezerwacji spornej nieruchomości na budowę drogi pozostają w sprzeczności z wcześniejszą decyzją tego organu z dnia 22 maja 2003 r., sygn. akt [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie ponawiając argumentacje faktyczna i prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (por art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zważył, co następuje: Będący podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia przepis art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W przeciwieństwie do przepisu art. 138 § 1 k.p.a., który nie określa przesłanek wydania przewidzianych w tym przepisie decyzji organu odwoławczego, przepis art. 138 § 2 k.p.a. upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zagadnienie dopuszczalności podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej może być zatem rozważane na płaszczyźnie postępowania wyjaśniającego (dowodowego), przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji, co z kolei wymaga odniesienia się do wyznaczonego przepisami kodeksu zakresu postępowania dowodowego przed organem drugiej instancji. Przyjęcie, że granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym są określone przepisem art. 136 k.p.a. prowadzi do wniosku, że braki w postępowaniu dowodowym przeprowadzonym przez organ pierwszej instancji w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną odwołaniem decyzją tego organu mogą być albo usunięte i uzupełnione przez organ drugiej instancji w granicach określonych w przepisie art. 137 k.p.a., albo przez organ pierwszej instancji po uchyleniu decyzji tego organu i przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy (por. wyrok NSA z dnia 4 maja 1982 r., I SA 95/82, ONSA 1982, nr 1, poz. 41) – por M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia jako podstawę uchylenia rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji SKO wskazało, nie przeprowadzenie przez organ wydający uzgodnienie do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu postępowania w zakresie ustalenia istniejącej infrastruktury w zakresie miejsc postojowych w otoczeniu inwestycji, której dotyczyła decyzja o warunkach zabudowy. Jednocześnie Kolegium uznało, że brak było podstaw do zobowiązania inwestora postanowieniem o uzgodnieniu decyzji o warunkach zabudowy do wykonania niezwiązanych z planowaną inwestycją miejsc postojowych. Inaczej mówiąc organ uznał, że do uzgodnienia wprowadzono elementy związane z zapewnieniem odpowiedniej ilości miejsc postojowych, które przekraczały zakres rozstrzygnięcia zawartego w postanowieniu o uzgodnieniu decyzji o warunkach, a więc że organ uzgadniający wyszedł poza zakres uzgodnienia, którym było wyłącznie odniesienie się do projektu decyzji dotyczącej inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania piwnic i parteru budynku o dotychczasowej funkcji handlowo -usługowo- mieszkalnej na funkcję handlowo – usługowo – gastronomiczną. Nie było zatem żadnych przeszkód, aby podjąć rozstrzygnięcie oparte na art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia w tej części. Już sam opisany wyżej brak spójności poglądów Kolegium, co do możliwości zobowiązania inwestora do wykonania miejsc postojowych niezwiązanych z planowaną inwestycją oraz wydanie merytorycznej oceny w tym zakresie przez SKO w uzasadnieniu i uchylenie się od merytorycznego rozstrzygnięcia mogły prowadzić do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Wskazać w tym miejscu należy, że błędnym jest także pogląd organu odwoławczego, iż prezydent miasta na prawach powiatu, mimo braku obowiązku dokonywania odrębnego uzgodnienia ze starostą mógł uzyskać takie uzgodnienie. Podzielenie takiej tezy prowadziłoby do zbędnego przedłużenia postępowania w przypadkach, gdy organ występujący o uzgodnienie i organ uzgadniający są w istocie tożsame. W uchwale 5 sędziów NSA z dnia 9 kwietnia 2001 r., sygn. akt OPK 26/00, ONSA 2001/4/153 wskazano, że tryb przewidziany w art. 106 k.p.a. ma zastosowaniu w przypadku współdziałania dwóch różnych organów. Nie ma on zastosowania w sytuacji, gdy nie występują dwa różne organy, a tylko jeden o rozszerzonych kompetencjach. Obowiązek współdziałania wynika z przepisów prawa materialnego. Pojawia się on najczęściej w sprawach, w których występuje wiele stron, gdy rozstrzygnięcie może wpływać nie tylko na prawa i obowiązki stron postępowania, ale także na prawa i obowiązki osób trzecich, wreszcie gdy realizacja decyzji może wywoływać skutki o istotnym znaczeniu społecznym, a także w sprawach wymagających udziału organów sprawujących funkcje kontrolne (por. G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I i II, Zakamycze, 2005). W sytuacji, gdy o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wystąpił prezydent miasta na prawach powiatu do siebie, jako organu pełniącego funkcje starosty, organ drugiej instancji mógł uchylić takie rozstrzygnięcie i umorzyć postępowanie pierwszej instancji. Przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu samemu organowi było rozstrzygnięciem błędnym. Organ odwoławczy naruszył zatem nie tylko przepis art. 138 § 2 k.p.a., lecz także art. 12 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. W przedmiotowej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając zaskarżone rozstrzygnięcie próbowało jedynie uchylić się od wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, dokonując jednocześnie w swoim uzasadnieniu jednoznacznej oceny postanowienia organu pierwszej instancji. Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżone postanowienie. .