II SA/Gd 306/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Przybielski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant: Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. i M. małżonków W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 marca 2006 r., nr [...] w przedmiocie uznania za stronę postępowania administracyjnego w sprawie wykonywania robót budowlanych oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 21 grudnia 2005 r., powołując się na przepisy art. 104, art. 149 § 3 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku M. i A. W. z dnia 9 maja 2005 r. odmówił uznania wnioskodawców za stronę "w postępowaniach w sprawach dotyczących samowolnie wykonanych robót budowlanych w budynku przy ul. [...] w G., wszczętych w związku z pismami M. i A. W. z dnia 9 maja 2005 r." W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia PINB wyjaśnił, że toczy się postępowanie w sprawie samowolnie wykonywanych robót budowlanych w przedmiotowym budynku, wszczęte na wniosek strony, tj. M. i A. W. w związku ze złożeniem skarg z dnia 9 maja 2005 r., skierowanych do organu administracji architektoniczno – budowlanej, tj. Prezydenta Miasta. Prezydent Miasta postanowieniem z dnia 14 stycznia 2005 r., na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. przekazał ten wniosek, dotyczący złego stanu technicznego instalacji użytkowych w budynku przy ul. [...], Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, jako właściwemu w tej sprawie. W toku postępowania ustalono, że M. W. i A. W. zamieszkują w udostępnionej im przez rodziców M. W., tj. I. i L. W., części mieszkania nr 11. Mieszkanie to stanowi własność I. i L. W.. Organ pierwszej instancji ustalił, że opisany wyżej samodzielny lokal mieszkalny nr 11, stanowiący odrębną własność, nie należy do Spółki "A" Sp. z o.o., w której to spółce M. W. ma dwa udziały. Pozostałe lokale mieszkalne i użytkowe, znajdujące się w tym budynku zarządzane są przez Wspólnotę Mieszkaniową. Oceniając sytuację prawną wnioskodawców organ administracji uznał, iż jako użytkownicy części lokalu nr 11, nie mają oni przymiotu strony w postępowaniach dotyczących samowolnie wykonanych robót budowlanych w budynku przy ul. [...] w G., gdyż postępowania te nie dotyczą lokalu użytkowego, w którym niewielkie udziały posiada M. W.. Organ pierwszej instancji wskazał, że pojęcie strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. wiąże się ściśle z interesem prawnym. Skoro A. i M. W. nie są właścicielami ani też najemcami przedmiotowego lokalu, to mają oni tylko interes faktyczny i w konsekwencji nie mogą "skutecznie żądać czynności organu." W odwołaniu od tej decyzji M. i A. W. zarzucili, że od dnia 28 grudnia 1994 r. M. W. jest właścicielem mieszkania nr 11 w przedmiotowym budynku, co potwierdzają posiadane przez nich dokumenty. W konsekwencji wywodzili, że mają interes prawny, w rozumieniu art. 28 k.p.a., do udziału w postępowaniach dotyczących samowoli budowlanej dokonanej w budynku przy ul. [...] w G.. Odwołujący się wyrazili również pogląd, że kwestie dotyczące regulacji stosunków cywilno – prawnych (własności) nie leżą w kompetencjach organu nadzoru budowlanego, a "Państwo I. i L. W. mogą dochodzić swoich roszczeń na drodze postępowania cywilnego." Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu opisanego wyżej odwołania, decyzją z dnia 31 marca 2006 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie w całości i orzekł o braku podstaw prawnych do podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiocie uznania odwołujących się za stronę w postępowaniach w sprawach dotyczących samowolnie wykonywanych robót budowlanych w budynku przy ul. [...] w G.. W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego wskazano, że PINB, po przekazaniu mu sprawy przez Prezydenta Miasta wszczął odrębne postępowania administracyjne w stosunku do tych właścicieli poszczególnych lokali w przedmiotowym budynku, w których stwierdzono samowolę budowlaną. Organ odwoławczy wskazał, że przepisy k.p.a. nie przewidują wydania odrębnego rozstrzygnięcia dotyczącego dopuszczenia osoby fizycznej do udziału w charakterze strony w postępowaniach dotyczących innych osób. Zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. uprawnienie takie przysługuje wyłącznie organizacji społecznej. Wobec tego brak było podstaw prawnych do podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiocie uznania M. i A. W. za stronę postępowania w sprawach samowolnie wykonanych robót budowlanych w całym budynku przy ul. [...] w G.. Organ odwoławczy wyraził pogląd, że po ustaleniu, iż nie posiadają oni interesu prawnego do udziału w tym postępowaniu, należało pisemnie poinformować odwołujących się o tej sytuacji. WINB wyjaśnił również, że błędnie powołano w podstawie prawnej rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji przepis art. 149 § 3 k.p.a., który odnosi się wyłącznie do procedury wznowieniowej w sprawie zakończonej ostateczną decyzją administracyjną. Z tych też przyczyn organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję, orzekając o braku podstaw do podjęcia odrębnego rozstrzygnięcia w przedmiocie uznania małżonków W. za strony we wszystkich wyżej opisanych postępowaniach administracyjnych. WINB wyjaśnił również odwołującym się, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony został pogląd, że podstawę procesowej legitymacji strony stanowi przepis prawa materialnego, który określa, czy istnieje interes prawny bądź obowiązek. Nieodłączną cechą interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a., jest to, iż wynika on z konkretnego przepisu prawa materialnego, który kształtuje sytuację prawną strony. A. i M. W. wnieśli skargę do Sądu, w której kwestionując zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, domagali się jej uchylenia w części dotyczącej mieszkania nr 11 oraz domagali się uznania, że są stronami postępowania administracyjnego, dotyczącego robót wykonanych w tym mieszkaniu. Skarżący wskazywali, że M. W. jest posiadaczem tego lokalu od 1994 r., a ponadto posiada oświadczenie zarządu "A" Sp. z o.o. z dnia 1 lipca 1997 r. o tym, że zostanie mu przekazane prawo własności tego lokalu w formie aktu notarialnego. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie z odwołaniem się do argumentacji faktycznej i prawnej, zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie będąc związany wnioskami i zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zważył, co następuje: Całe zagadnienie prawne występujące w niniejszej sprawie związane jest z problematyką dotyczącą procedury wszczęcia postępowania administracyjnego (art. 61 k.p.a.), stron tego postępowania (art. 28 k.p.a.) oraz pojęcia decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów postępowania administracyjnego (art. 104 i art. 105 k.p.a.). W świetle treści zaskarżonych decyzji nie ulega bowiem wątpliwości, że organ pierwszej instancji, na wniosek skarżących wszczął odrębne postępowanie, w którym rozpatrywał wyłącznie zagadnienie dotyczące tego, czy małżonkowie A. i M. W. są stronami innych, toczących się przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, postępowań dotyczących samowoli budowlanej, która miała być dokonana w innych, wyodrębnionych lokalach mieszkalnych i użytkowych, znajdujących się w budynku przy ul. [...] w G.. Na wstępie wskazać należy, że celem postępowania administracyjnego jest rozstrzyganie przez organy administracji publicznej należących do ich właściwości spraw indywidualnych, które w formie decyzji kształtują sytuacje prawną określonych podmiotów poprzez nadanie im uprawnień bądź nałożenie na te podmioty ściśle określonych obowiązków. Zgodnie z art. 104 k.p.a.: § 1. Organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. § 2. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Natomiast stosownie do art. 105 k.p.a.: § 1. Gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. § 2. Organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. W świetle przedstawionych wyżej przepisów prawa brak jest podstaw do przyjęcia, aby organy administracji publicznej uprawnione były do wydawania odrębnej decyzji administracyjnej wyłącznie w przedmiocie tego, czy ściśle określonemu podmiotowi, zgłaszającemu swój udział w szeregu różnych postępowań związanych z jedną nieruchomością, przysługuje przymiot strony. Jak wskazano wyżej celem postępowania jest rozstrzygnięcie merytoryczne określonej sprawy administracyjnej bądź też umorzenie tego postępowania w przypadkach ściśle określonych w k.p.a. Wskazać w tym miejscu należy, że już w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 1986 r. III SA 97/86 (ONSA 1987/2/46) wyrażono pogląd, że "Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie dają podstawy do wydawania odrębnego aktu administracyjnego orzekającego o tym, czy konkretna osoba jest czy nie jest stroną. (...) Ustalenie, czy żądanie pochodzi od strony, powinno nastąpić w decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty lub w inny sposób kończącej sprawę (art. 104 § 2 k.p.a.)." Analogiczny pogląd wyrażono w wyroku NSA z dnia 15 lipca 1992 r. V SA 178/92 (PS 1994/11-12/135), w którym wskazano, że przepisy prawa polskiego - poza wyjątkowym przypadkiem przewidzianym w art. 31 § 2 k.p.a. (postanowienie o wszczęciu postępowania z urzędu na żądanie organizacji społecznej) nie przewidują wydania odrębnego rozstrzygnięcia w przedmiocie wszczęcia postępowania. W sprawach wszczynanych na wniosek postępowanie uważa się za wszczęte z chwilą złożenia wniosku. Prawidłowość tego poglądu potwierdzają regulacje zawarte w innych przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, które odmiennie regulują sposób wszczynania postępowań w trybach nadzwyczajnych oraz przewidują możliwość rozstrzygania decyzją administracyjną o innych kwestiach niż rozstrzygnięciu sprawy co do jej istoty w całości lub w części albo zakończenia sprawy w danej instancji, jak to stanowi cytowany wyżej art. 104 § 1 k.p.a. Organy administracji publicznej są uprawnione do wydawania decyzji również w następujących sprawach: • umorzenia postępowania, które z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 k.p.a.) • umorzenia postępowania na wniosek strony, na której żądanie postępowanie to zostało wszczęte (art. 105 § 2 k.p.a.) • odmowy wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.) • wygaśnięcia decyzji (art. 162 § 1 k.p.a.) • rozstrzygnięcia w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji • odmowy wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji (art. 157 § 3 k.p.a.) Przytoczone wyżej wyjątki od zasady wyrażonej w przepisach art. 104 i 105 k.p.a. potwierdzają prawidłowość i zasadę akceptowaną w literaturze i orzecznictwie, iż przepisy postępowania administracyjnego, poza wskazanymi wyżej wyjątkami oraz wyjątkami zawartymi w przepisach szczególnych nie przewidują wydania odrębnego rozstrzygnięcia o tym, czy określony podmiot jest stroną tego konkretnego czy też kilku różnych postępowań administracyjnych. Podkreślić w tym miejscu należy, że zagadnienie to jest związane integralnie z pojęciem strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W literaturze i orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że interes prawny strony musi mieć swoje oparcie w konkretnym przepisie prawa materialnego, który ostatecznie, poprzez nałożenie obowiązku bądź nadanie uprawnienia ukształtuje w decyzji administracyjnej sytuację prawną ściśle określonego podmiotu (por. poglądy i orzecznictwo przytoczone w Komentarzu B. Adamiak i J. Borkowskiego do k.p.a., wydawnictwo C.H. Beck, W-wa 2001, Wydanie 7, str. 214 – 232). Jak wskazano wyżej brak jest podstaw prawnych do wydawania odrębnej decyzji administracyjnej o uznaniu określonego podmiotu za stronę postępowania. W tej sytuacji organ odwoławczy, który w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyraził prawidłową ocenę prawną rozstrzyganej sprawy winien był, po uchyleniu zaskarżonej decyzji organu I instancji umorzyć postępowanie w sprawie. Sam błąd redakcyjny części rozstrzygnięcia stanowi nie mające wpływu na jego treść naruszenie prawa procesowego w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Na rozprawie w dniu 17 stycznia 2007 r. M. W. sprecyzował skargę w ten sposób, iż domagał się od organu administracji "merytorycznego rozstrzygnięcia zagadnienia, czy jest stroną postępowania w sprawie z jego skargi na zmianę sposobu użytkowania lokalu nr 11 w budynku przy ul. [...] w G., polegającą na odcięciu dopływu wody" do zajmowanego przez niego, w istocie bez tytułu prawnego, lokalu. Wyjaśnić należy zatem skarżącym, że kwestie dotyczące naruszenia posiadania, polegającego na zamknięciu dopływu wody, mogą być dochodzone wyłącznie w trybie powództwa przed sądem powszechnym a nie przed organami administracji publicznej. Wynika to wprost z przepisów art. 334 § 1 k.c. w związku z art. 2 § 1 k.p.c. Również wyłącznie sądy powszechne są właściwe do oceny prawnej, czy określony podmiot posiada tytuł prawny oraz jaki tytuł do zajmowanego faktycznie lokalu mieszkalnego. Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę, jako oczywiście bezzasadną.