II SA/Gd 306/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść Sędziowie: Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędzia NSA Stanisław Nowakowski (spr.) Protokolant Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2007 r. sprawy ze skargi H. E. i Z. E. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 lutego 2007 r., nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę. Wnioskiem datowanym na dzień 21 marca 2003 r. (data wpłynięcia do organu 15 lipca 2003 r.) H. i Z. E., powołując się na ustawę z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. z 2001 r. Nr 113 poz. 1209 ze zm.) wystąpili do Burmistrza o nieodpłatne nabycie prawa własności nieruchomości gruntowej położonej przy ul. R., na działce oznaczonej nr ewidencyjnym [...] o pow. [...], KW Nr [...]. W toku postępowania wnioskodawcy zostali poinformowani przez organ I instancji, że w związku z pozytywną opinią rzeczoznawcy wskazującą na dominującą funkcję mieszkalną przedmiotowej nieruchomości oraz ukazaniem się w dniu 16 lipca 2003 r. nowelizacji ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, wniosek zostanie rozpatrzony pozytywnie w terminie jednego miesiąca od daty ukazania się rozporządzenia Ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa, który określi szczegółowy tryb wydawania decyzji. Decyzją z dnia 02 października 2006 r. nr [...], Burmistrz na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 2, art. 4 ust. 1 i 2 i art. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształcaniu użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071) zwanej dalej K.p.a., odmówił wnioskodawcom H. i Z. E. nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości gruntowej. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że wnioskodawcy w związku poinformowaniem ich w dniu 27 lutego 2006 r. o obowiązywaniu od dnia 13 października 2005 r. nowej ustawy o przekształceniach prawa użytkowania wieczystego w prawo własności i utracie mocy obowiązującej dotychczasowych ustaw regulujących powyższą kwestię, wnieśli o rozpoznanie swojego wniosku na podstawie obowiązujących przepisów. Powołując się na art. 8 ustawy z dnia 19 lipca 2005 r. o przekształceniach prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, stwierdzono, że jest możliwe jedynie odpłatne przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Natomiast oświadczenie H. i Z. E. z dnia 12 września 2006 r. uznano przez organ I instancji za zażądanie wydania odmownej decyzji w tym przedmiocie. Od powyższej decyzji, H. i Z. E. wnieśli osobiście odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Organowi I instancji zarzucono błędne zastosowanie przepisów nowelizujących ustawę z 26 lipca 2001 r., które weszły w życie dzień po złożeniu wniosku, tj. 16 lipca 2003 r., kiedy, zdaniem odwołujących się, przepisy te nie miały zastosowania. Podniesiono, że w przypadku skarżących zastosowanie mają przepisy obowiązujące w dniu złożenia wniosku, a nie w dniu zakończenia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Ponadto organowi zarzucono błędną interpretacje pisma skarżących z dnia 12 września 2006 r., w którym to, zdaniem strony, zażądano wydania decyzji w przedmiotowej sprawie, a nie decyzji o odmowie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 19 lutego 2007 r. sygn. akt [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071) oraz art. 1 ust. 1 pkt 2 i art. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształcaniu użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ II instancji wskazał, że zobowiązany jest uwzględnić w trybie odwoławczym stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie podejmowania rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu przytoczono przepis art. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu praw użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, w myśl którego ma ona zastosowanie do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed wejściem jej w życie. Jednocześnie przyznano, że organ I instancji naruszył przepisy dotyczące terminowości załatwienia sprawy, co jednak nie stanowi podstawy do uwzględnienia odwołania i do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. Ponadto, zdaniem organu II instancji, strona nie była zainteresowana odpłatnym przekształceniem prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, czego dała wyraz w piśmie z dnia 12 września 2006 r. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 lutego 2007 r., H. i Z. E. złożyli osobiście skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzucono zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez zaniechanie zastosowania przepisów ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości przed nowelizacja z dnia 16 lipca 2003 r. i ustawy z dnia 04 października 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym oraz naruszenie przepisów proceduralnych, tj. art. 35 i 36 K.p.a. polegające na zaniechaniu wydania przez organ I instancji decyzji bez zbędnej zwłoki. W uzasadnieniu skargi wskazano na błędne niezastosowanie przepisów obowiązujących w dniu złożenia wniosku. Decyzję wydano na podstawie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. obowiązującej w dniu zakończenia postępowania po upływie trzech lat od jego wszczęcia, co stanowi, zdaniem skarżących, niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego. Podniesiono również, że pismem z dnia 12 września 2006 r. skarżący zażądali wydania decyzji w przedmiotowej sprawie, a nie jak przyjął organ, wydania decyzji o odmowie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Skarżący nie zgadzają się ponadto ze stanowiskiem organu II instancji, zgodnie z którym mogli oni skorzystać ze swojego uprawnienia i złożyć zażalenie do organu wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie. W skardze podniesiono, że rażące naruszenie przez organ przepisów postępowania nie może stanowić usprawiedliwienia organu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 13, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Z przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 lutego 2007 r. sygn. akt [...] utrzymująca w mocy Decyzję Burmistrza z dnia 02 października 2006 r. nr [...] odmawiającą skarżącym nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności działki nr [...] w K.[...]. Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle powyższych kryteriów skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W toku postępowania administracyjnego toczącego się od dnia złożenia przez skarżących wniosku – 15 lipca 2003 r. do dnia wydania decyzji ostatecznej w przedmiotowej sprawie – 19 lutego 2007 r., nastąpiła zmiana prawa materialnego. Obowiązująca w chwili wszczęcia postępowania ustawa z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. Nr 113, poz. 1209 ze zm.) została uchylona przepisem art. 9 pkt 2) ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459). W myśl przepisu art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, osoby fizyczne będące w dniu 26 maja 1990 r. oraz w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi lub współużytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub stanowiących nieruchomości rolne nabywają z mocy prawa własność tych nieruchomości z dniem, w którym decyzja starosty lub marszałka województwa - w odniesieniu do nieruchomości Skarbu Państwa bądź wójta (burmistrza, prezydenta miasta) odnośnie nieruchomości będącej własnością jednostki samorządu terytorialnego, o nabyciu prawa własności nieruchomości stała się ostateczna Natomiast z dyspozycji przepisu art. 4 ust. 1 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, osoba, na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, jest obowiązana do uiszczenia dotychczasowemu właścicielowi nieruchomości opłaty z tego tytułu, której wysokość ustala organ w decyzji o przekształceniu. W świetle powyższej, obowiązującej w chwili wydania zaskarżonej decyzji, ustawy rozstrzygnięcie o przekształceniu prawa wieczystego użytkowania w prawo własności następuje z jednoczesnym ustaleniem odpłatności, co powoduje, że przedmiot postępowania administracyjnego w takiej sprawie nie ma charakteru podzielnego (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2002 r., I SA 864/01110). Rozpatrując podniesiony w skardze zarzut niezastosowania przepisów ustawy obowiązującej w chwili wszczęcia postępowania na wniosek, wymaga podkreślenia przepis art. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Wyraża on normę przejściową, w myśl której do spraw wszczętych na podstawie uchylonych ustaw, tj. ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. z 2001 r. Nr 120, poz. 1299 ze zm.) oraz ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. Nr 113, poz. 1209,ze zm.), i niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy obecnie obowiązującej ustawy. W przedmiotowej sprawie postępowanie zostało wszczęte na podstawie uchylonej ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. i zgodnie z dyspozycją wskazanego powyżej przepisu, toczyło się dalej w trybie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. W związku z powyższym, na organie prowadzącym postępowanie ciążył obowiązek poinformowania stron o zmianie stanu prawnego oraz obowiązek uzyskania stanowiska co do ewentualnego odpłatnego przekształcenia użytkowania wieczystego na mocy nowej ustawy, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce. W odpowiedzi skarżący wnieśli o podjęcie rozstrzygnięcia na podstawie przepisów obowiązujących w chwili złożenia wniosku, tj. na podstawie ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, gwarantujących bezpłatny charakter przekształcenia, co w o cenie Sądu organ słusznie uznał za stanowisko odmawiające zastosowania nowej ustawy. W konsekwencji organ I instancji, na mocy przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, orzekł o odmowie H. i Z. E. nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Decyzja ta została podtrzymana przez organ II instancji, co w ocenie Sądu nie stanowiło naruszenia prawa i tym samym nie stanowiło podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Ponadto należy wskazać, że z podstawowych zasad postępowania administracyjnego - zasady prawdy obiektywnej i zasady działania na podstawie przepisów prawa (art. 7 i 6 K.p.a.) wynika, że w postępowaniu administracyjnym granice sprawy administracyjnej kształtują się dopiero podczas trwania czynności jurysdykcyjnych. Dotyczy to również konieczności stosowania przepisów, które weszły w życie w czasie toczącego się już postępowania i obowiązywały w chwili rozstrzygnięcia sprawy. Zatem na organie spoczywa obowiązek weryfikowania stanu prawnego z punktu widzenia możliwości wystąpienia w nim zmian do chwili wydania rozstrzygnięcia. Natomiast ustosunkowując się do zarzutów skargi odnośnie naruszenia przepisów art. 35 jak i art. 36 K.p.a., Sąd przychylił się do stanowiska organu II instancji, który przyznał, że organ I instancji przy rozpatrywaniu wniosku naruszył przepisy regulujące terminowość załatwiania sprawy administracyjnej. Jak słusznie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, strona miała prawo wystąpienia do organu wyższego stopnia z zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie (37 § 1 K.p.a.), czego nie uczyniła. W związku z powyższym, Sąd nie może orzekać w przedmiocie bezczynności organu w przedmiotowej sprawie. Na bezczynności organu przysługuje stronie przewidziana w przepisie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. skarga na bezczynność tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz na akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W literaturze przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności (vide: T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie... , s. 84). Natomiast toczące się postępowanie zostało wszczęte skargą na konkretne rozstrzygnięcie - decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze z dnia 19 lutego 2007 r. sygn. akt [...] utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza z dnia 02 października 2006 r., nr [...] odmawiającą H. i Z. E. nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości gruntowej i tylko w granicach tej sprawy orzekał Sąd. Ewentualna szkoda powstała z tytułu naruszenia przepisów regulujących terminowość załatwiania sprawy administracyjnej przez organ I instancji mogłaby być podstawą dochodzenia odszkodowania w postępowaniu przed sądem cywilnym. W związku z powyższym, Sąd na mocy przepisu art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. ----------------------- 6