II SA/Gd 3062/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi H. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 sierpnia 2001r., nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia 13 lipca 2001r. Nr [...] Kierownik Działu Pomocy Środowiskowej Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, działając z upoważnienia Rady Miejskiej, na podstawie art. 104 k.p.a., art. 27 ust. 1, art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990r. o pomocy społecznej (tj. Dz.U. z 1998r. Nr 64, poz. 414 ze zm.) odmówił przyznania H. M. zasiłku stałego z tytułu stałej opieki i pielęgnacji. W uzasadnieniu wskazano, iż z wywiadu środowiskowego wynika, że H. M. wychowuje sama troje dzieci. Syn A. choruje na astmę oskrzelową i jest uprawniony do zasiłku pielęgnacyjnego. Dochód rodziny wynosi 601,98 zł (zasiłki pielęgnacyjne – 241,28 zł, alimenty – 250 zł, zasiłek rodzinny 110,70 zł) i nie przekracza dwukrotnego dochodu określonego zgodnie z art. 4 ustawy o pomocy społecznej tj. kwoty 2036 zł. Pracownik socjalny stwierdził, że A. M. jest samodzielny, uczęszcza do szkoły ogólnodostępnej, gdzie samodzielnie uczestniczy w zajęciach szkolnych. Matka utrzymuje stały kontakt z wychowawcą, który polega na przychodzeniu matki do szkoły (1-3 razy w tygodniu) i informowaniu się o samopoczuciu syna. Dziecko jest leczone okresowo (2-3 razy do roku) w poradni alergologicznej w S. oraz pozostaje pod stałą opieką lekarza rodzinnego w B. Zespół do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności, stwierdził, że stan zdrowia A. M. nie powoduje konieczności sprawowania nad nim opieki polegającej na stałej, bezpośredniej i osobistej pielęgnacji i systematycznym współdziałaniu w postępowaniu leczniczym oraz rehabilitacyjnym w zakresie uniemożliwiającym podjęcie zatrudnienia przez osobę ubiegająca się o zasiłek stały. Organ administracji wskazał, że zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej zasiłek stały przysługuje osobie zdolnej do pracy lecz nie pozostającej w zatrudnieniu ze względu na konieczność sprawowania opieki nad dzieckiem wymagającym stałej pielęgnacji, polegającej na bezpośredniej osobistej pielęgnacji i systematycznym współdziałaniu w postępowaniu leczniczym, rehabilitacyjnym oraz edukacyjnym, jeżeli dochód rodziny nie przekracza dwukrotnego dochodu określonego zgodnie z art. 4 ustawy, a dziecko jest uprawnione do zasiłku pielęgnacyjnego. Według opinii pracownika socjalnego i opinii Zespołu ds. Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności dziecko A. M. nie wymaga sprawowania nad nim stałej opieki, jego matka może zatem podjąć zatrudnienie, w sprawie nie zachodzi zatem przesłanka przyznania zasiłku stałego. H. M. wniosła odwołanie od powyższej decyzji domagając się przywrócenia zasiłku stałego, który przyznano jej na miesiąc czerwiec. Skarżąca wskazała, iż syn choruje od 6 lat na astmę oskrzelową, stan jego zdrowia nie ulega poprawie i wymaga jej stałej opieki. Decyzją z dnia 17 sierpnia 2001r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż 26 czerwca 2001r. organ I instancji zakończył postępowanie administracyjne w sprawie wniosku H. M. z dnia 1 czerwca 2001r o przyznanie zasiłku stałego z tytułu opieki nad chorym dzieckiem i wydał decyzję przyznającą zasiłek stały na czas określony tj. od 1 do 30 czerwca 2001r., a zatem uznać należy, że strona spełniała warunki do uzyskania tego świadczenia na okres jednego miesiąca. H. M. od decyzji tej nie wniosła odwołania. Organ odwoławczy stwierdził, że istnienie decyzji mającej walor rzeczy osądzonej uniemożliwia ponowne rozstrzyganie sprawy nowym orzeczeniem. W niniejszej sprawie brak było podstaw do ponownego rozpatrzenia sprawy bez wniosku strony, bowiem brak było podstaw do przyznania świadczenia w formie zasiłku stałego. Zasadą jest udzielenie pomocy społecznej na wniosek osoby zainteresowanej. Zgodnie z art. 38 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej – pomoc ta może być udzielona również z urzędu, brak jest natomiast podstawy do dokonania z urzędu odmowy przyznania pomocy. Organ odwoławczy wskazał, iż merytoryczne przyczyny odmowy przyznania zasiłku stałego nie podlegają ocenie, gdyż prowadzone z urzędu postępowanie było bezprzedmiotowe. H. M. wniosła skargę na powyższą decyzję powołując się na fakt otrzymywania tego świadczenia przez ponad trzy lata. Skarżąca wskazała, że jest osobą samotnie wychowującą troje dzieci, syn A. od sześciu lat choruje na astmę oskrzelową, obecnie ma 9 lat i otrzymuje stałe silne leki astmatyczne, które muszą być podawane przez opiekuna. Skarżąca stwierdziła, że spełnia wszystkie przesłanki do otrzymania zasiłku stałego, pobiera na dziecko zasiłek pielęgnacyjny a jej dochód nie przekracza kryterium ustawowego. Opieka nad dzieckiem polega na podawaniu leków cztery razy w ciągu dnia i chodzeniu z dzieckiem do gabinetu zabiegowego dwa razy dziennie. Podjęcie przez skarżącą każdej pracy kończyło się zwolnieniem, gdyż co najmniej trzy razy w miesiącu przebywała na zwolnieniu lekarskim z tytułu opieki nad dzieckiem. Syn opuszcza dużo zajęć lekcyjnych ze względu na stan zdrowia. Skarżąca zarzuciła, że pracownik socjalny nie rozmawiał ani z wychowawcą klasy ani z lekarzem prowadzącym leczenie dziecka i wskazała, że obecnie opieka nie przyjmuje podań o ponowne przyznanie zasiłku stałego na dziecko, ani też nie bierze pod uwagę zaświadczeń lekarskich o stanie zdrowia dziecka. Skarżąca wniosła o przyznanie jej zasiłku stałego od dnia 13 lipca 2001r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu, stanowisko organu odwoławczego, iż w niniejszej sprawie istniały przesłanki umorzenia postępowania z uwagi na brak wniosku zainteresowanej oraz brak podstaw do rozpoznania sprawy z urzędu nie jest uzasadnione. Art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990r. o pomocy społecznej (tj. Dz.U. z 1998r. Nr 64, poz. 414 ze zm.) stanowi, że świadczenia z pomocy społecznej są udzielane na wniosek osoby zainteresowanej, przedstawiciela ustawowego bądź innej osoby, za zgodą osoby zainteresowanej lub jej przedstawiciela ustawowego. Zgodnie z art. 38 ust. 2 ustawy pomoc społeczna może być udzielana także z urzędu. Przepis art. 38 ustawy używając sformułowań "świadczenia z pomocy społecznej są udzielane na wniosek osoby zainteresowanej" oraz "pomoc społeczna może być udzielana także z urzędu", zarówno w ust. 1 jak i 2 posługuje się zwrotami wskazującymi na wydanie przez organ administracji pozytywnych decyzji przyznających świadczenie. Nie budzi wątpliwości, że organ administracji rozpatrując wniosek o przyznanie świadczenia wydaje także decyzje odmawiające przyznania pomocy. Podobnie sformułowanie o możliwości udzielania pomocy społecznej z urzędu, należy interpretować jako możliwość wszczęcia przez organ administracji postępowania z urzędu w sprawie udzielenia pomocy. Takie postępowanie może zakończyć się dla strony zarówno decyzją przyznają pomoc jak i decyzją merytoryczną stwierdzającą brak podstaw do przyznania takiej pomocy. Pojęcia "udzielenie pomocy z urzędu" nie należy interpretować jako wydania z urzędu pozytywnej decyzji o przyznaniu świadczenia z pomocy społecznej, nie poprzedzonej przeprowadzaniem postępowania wyjaśniającego. Zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej do postępowania w sprawie przyznawania świadczeń stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego ze zmianami wynikającymi z tej ustawy. Zgodnie z art. 104 k.p.a. decyzja administracyjna rozstrzyga sprawę co do istoty lub w inny sposób kończy postępowanie w danej instancji, wydanie decyzji jest końcowym etapem postępowania administracyjnego, w toku którego organ administracji wyjaśnia okoliczności sprawy. Wyniki prowadzonego z urzędu postępowania administracyjnego mogą doprowadzić zarówno do przyznania pomocy jak i stwierdzenia braku podstaw do jej udzielenia, a negatywna decyzja organu I instancji w tym przedmiocie może być, co do zasady, zmieniona w toku postępowania odwoławczego. W niniejszej sprawie przedmiotem postępowania była kwestia przyznania skarżącej zasiłku stałego. Skarżąca złożyła wniosek w tym przedmiocie w dniu 1 czerwca 2001 r., a jej intencją było uzyskanie zasiłku na dłuższy okres czasu konieczności sprawowania opieki nad dzieckiem. Zasiłek stały ma charakter świadczenia stałego, wypłacanego comiesięcznie. Organ pomocy społecznej decyzją z dnia 26 czerwca 2001 r. przyznał stronie wnioskowane świadczenie na jeden miesiąc – czerwiec 2001 r. W decyzji tej mimo, iż nie rozpoznawała ona w całości złożonego wniosku nie wskazano, iż ma ona charakter decyzji częściowej w rozumieniu art. 104 § 2 k.p.a., a wnioskodawczyni nie składała wniosku o uzupełnienie decyzji na podstawie art. 111 § 1 k.p.a. W tej sytuacji dopiero wszczęcie przez organ administracji postępowania z urzędu miało na celu doprowadzenie do merytorycznej oceny, czy skarżącej przysługuje zasiłek stały. Postępowanie to nie było zatem bezprzedmiotowe, a organ wszczynając postępowanie z urzędu miał na celu usunięcie popełnionego błędu i działał zgodnie ze znanym mu interesem i intencją strony. Zgodnie z art. 36 ust. 2 tej ustawy w postępowaniu w sprawie świadczeń pomocy społecznej organ administracji winien kierować się przede wszystkim dobrem osób korzystających z tej pomocy. Stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej celem pomocy społecznej jest zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych osób i rodzin oraz umożliwienie im bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka. Przyznanie pomocy społecznej danego rodzaju w określonej konkretnie formie i rozmiarze wynika z okoliczności, w jakich znajduje się osoba uprawniona do tej pomocy. Zaniechanie przez organ właściwego rozpoznania złożonego wniosku o przyznanie zasiłku stałego, skutkowało następnie podjęciem działań w przedmiocie pomocy społecznej z urzędu. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. postępowanie podlega umorzeniu jeżeli stało się ono bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, uniemożliwiający wydanie decyzji załatwiającej sprawę przez jej rozstrzygniecie co do istoty. W rozpatrywanej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. Organ odwoławczy bezpodstawnie zatem uznając postępowanie za bezprzedmiotowe na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił decyzje organu I instancji i umorzył postępowanie w sprawie. W toku postępowania przed organem II instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 105 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ odwoławczy winien dokonać merytorycznej oceny prawidłowości decyzji i wydać rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, 2 lub § 2 k.p.a. Organ administracji winien wziąć pod uwagę, iż w niniejszej sprawie rozpoznanie wniosku dotyczącego zasiłku za okres sprzed daty wejścia w życie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.) oraz ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64 poz. 593 ze zm.), winno nastąpić na podstawie przepisów dotychczasowych. Art. 150 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej przewiduje bowiem zastosowanie jej przepisów do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy. Niniejsza sprawa w dacie wejścia w życie ustawy była sprawą zakończoną decyzją ostateczną. Uchylenie tej decyzji skutkuje koniecznością zastosowania w toku ponownego rozpatrzenia sprawy przepisów obowiązujących w okresie za jaki skarżąca domagała się świadczenia. Przepisy nowe znajdą natomiast zastosowanie do świadczeń przyznawanych od dnia 1 maja 2004 r. Na podstawie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana, co wyłącza jej skuteczność do daty uprawomocnienia się wyroku.