II SA/Gd 3063/01

Dnia 17 czerwca 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Anna Orłowska /spr./ Sędziowie NSA : Marek Górski Małgorzata Gorzeń Protokolant Wioleta Gładczuk po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2004 roku na rozprawie sprawy ze skargi T. W. . na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...] z dnia 29 czerwca 2001 roku w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na wykonywanie krajowego zarobkowego przewozu osób taksówką osobową 1 .uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta nr [...] z dnia 7 maja 2001 roku stwierdza, że decyzje wymienione w pkt. 1 nie mogą być wykonywane w całości zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego T. W. K. 100/sto/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 7.05.2001 r. Prezydent Miasta, powołując się na przepisy art. 4 ust. 2, art. 15 pkt 2 lit. b i art. 16 ust.l pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o warunkach wykonywania krajowego drogowego przewozu osób (Dz.U. Nr 141 poz. 942 z późn. zm.) w związku z § 24 ust.l pkt 1 i 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 1 kwietnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz.U. Nr 44 poz.432) cofnął skarżącemu –T. W. K. zezwolenie na wykonywanie krajowego, zarobkowego przewozu osób taksówką osobową. Decyzja została wydana w oparciu o następujący stan faktyczny: W dniu 29.03.2001 r. upoważniony pracownik organu udzielającego zezwolenia wraz z funkcjonariuszem Komendy Miejskiej Policji w B. przeprowadzili kontrolę działalności gospodarczej skarżącego w zakresie zgodności prowadzonej działalności z warunkami zezwolenia, przestrzegania warunków wykonywania przewozu osób taksówką osobową oraz spełniania warunków dodatkowych dla taksówki, zawartych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 1 kwietnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia. Ustalenia kontroli przeprowadzonej w obecności skarżącego zostały zawarte w protokole z dnia 29.03.2001 r. Kontrolujący stwierdzili uchybienia polegające na braku aktualnego świadectwa legalizacji taksometru (skarżący dysponował świadectwem, które utraciło ważność 31.08.2000r.), gaśnicy, dowodu rejestracyjnego, dokumentu stwierdzającego zawarcie umowy obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej oraz stwierdzili nadmierny wyciek oleju. W wyniku kontroli ustalono ponadto naruszenie uchwały Nr XII/401/99 Rady Miasta B. z dnia 14 lipca 1999 r. w sprawie przepisów porządkowych związanych z przewozem osób i bagażu taksówkami, polegające na braku w taksówce należącej do skarżącego egzemplarza przepisów porządkowych oraz nieuwidocznienie informacji o organie właściwym do rozpatrywania skarg, wniosków i zakazie palenia tytoniu. W związku ze stwierdzonymi uchybieniami T. W. K. został zobowiązany do stawiennictwa się w Wydziale Komunikacji UM w B. w dniu 30.03.2001 r. Pismem z dnia 10.04.2001 r. (doręczonym skarżącemu 24.04.2001 r.) organ udzielający zezwolenia, działając w trybie art. 19 ust. 6 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o warunkach wykonywania krajowego drogowego przewozu osób, wezwał przedsiębiorcę do stawiennictwa celem ustalenia czy uchybienia stwierdzone w toku kontroli zostały usunięte. Na dokonanie tych czynności organ wyznaczył stronie siedmiodniowy termin od daty doręczenia wezwania. Skarżący nie zgłosił się w wyznaczonym przez organ terminie, natomiast w dniu 8 maja 2001 r. dostarczył kopię świadectwa legalizacji taksometru z dnia 27.04.2001 r. oraz dowodu rejestracyjnego zawierającego adnotację o przeprowadzeniu badania technicznego pojazdu w dniu 12.04.2004 r. Stwierdzone podczas kontroli uchybienia stanowiły podstawę do cofnięcia skarżącemu zezwolenia na wykonywanie krajowego, zarobkowego przewozu osób taksówką osobową. W odwołaniu od decyzji organu I instancji T. K. wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji. Wskazał, że kontrola została przeprowadzona, gdy taksówka nie była w ruchu i nie świadczyła usługi, zaś niedopełnienie innych obowiązków określonych w zezwoleniu zostało spowodowane trudnościami finansowymi. Podniósł ponadto, że usunął uchybienia stwierdzone w protokole kontroli o czym poinformował organ I instancji w dniu 8 maja 2001 r. Decyzją z dnia 29 czerwca 2001 r. wydaną na podstawie art. 4 ust. 2, art. 15 pkt 2 lit. b i art. 16 ust.l pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o warunkach wykonywania krajowego drogowego przewozu osób (Dz.U. Nr 141 poz. 942 z późn. zm.) oraz art.138 § 1 pkt 1 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., po rozpatrzeniu odwołania skarżącego utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Powołując co do zasady argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta, organ odwoławczy stwierdził, że zarzuty podniesione w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał m.in., że protokół kontroli będący podstawą zaskarżonej decyzji zawiera szereg ustaleń dyskwalifikujących przedsiębiorcę wykonującego przewozy osób, stąd tez cofnięcie zezwolenia na prowadzenie przedmiotowej działalności jest prawnie i faktycznie uzasadnione. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego T. W. K. podniósł, m.in. że w dacie wydania decyzji przez Prezydenta Miasta wyposażenie taksówki spełniało wymogi określone przepisami prawa, o czym poinformował organ I instancji. Skarżący nie posiadał środków finansowych do usunięcia uchybień stwierdzonych w protokole kontrolnym z dnia 29 marca 2001 r. w terminie wskazanym przez organ udzielający zezwolenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z przepisem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd orzekł w granicach sprawy biorąc pod uwagę uchybienia, które stwierdził z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji narusza przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o warunkach wykonywania krajowego drogowego przewozu osób uprawnia organ administracji publicznej do cofnięcia zezwolenia na zarobkowy przewóz osób taksówką, jeżeli przedsiębiorca przestał spełniać warunki wymagane do jego uzyskania. Użyte przez ustawodawcę w cytowanym przepisie sformułowanie "cofa się" oznacza, że w przypadku stwierdzenia, że przedsiębiorca dopuścił się któregokolwiek z wymienionych w art. 16 ust. 1 naruszeń, organ ma obowiązek zezwolenie cofnąć. Decyzyjny charakter udzielenia zezwolenia lub jego cofnięcia powoduje, że orzekanie w tym zakresie następuje w trybie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istniejącego w sprawie stosownie do art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 107 § 3 k.p.a. decyzja powinna być należycie uzasadniona z podaniem m.in. dowodów na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione oraz przyczyn z powodu których innym odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji. Z wadliwie przeprowadzonym postępowaniem mamy do czynienia w tym konkretnym przypadku. W przedłożonych sądowi aktach administracyjnych wraz ze skargą T. W. K. znajduje się uwierzytelniona kopia upoważnienia do kontroli nr [...] z dnia 15.02.2001 r. Jak wynika z treści tego dokumentu Prezydent Miasta, działając na podstawie art. 4 ust. 6 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. Nr 91, poz. 578 z późn. zm.) oraz art. 19 ustawy o warunkach wykonywania krajowego drogowego przewozu osób, upoważnił B. M. - inspektora w Wydziale Komunikacji UM w B. do dokonywania kontroli stanu technicznego oraz wymaganej dokumentacji pojazdów komunikacji publicznej w B., które zgodnie z art. 10 ust. 2 ww. ustawy otrzymały zezwolenie Prezydenta Miasta na świadczenie usług przewozowych osób. Na mocy wskazanego upoważnienia wymieniona w nim osoba wraz z funkcjonariuszem Komendy Miejskiej Policji w B. w dniu 29.03.2001 r. przeprowadziła postępowanie kontrolne wobec skarżącego, z którego kontrolujący sporządzili protokół. W ocenie Sądu, tak sformułowany zakres upoważnienia do kontroli uprawniał do przeprowadzenia kontroli działalności gospodarczej jedynie tych przedsiębiorców, którym Prezydent Miasta udzielił zezwolenia na krajowy zarobkowy przewóz osób pojazdami samochodowymi nie będącymi taksówkami, albowiem takich zezwoleń dotyczy powołany w treści upoważnienia art. 10 ust. 2 cytowanej ustawy. Zgodnie z art. 19 ust. 1 obowiązującej w czasie orzekania przez organy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o warunkach wykonywania krajowego drogowego przewozu osób (Dz.U. Nr 141 poz. 942 z późn. zm.) organ udzielający zezwolenia jest uprawniony do kontroli działalności gospodarczej posiadacza zezwolenia w zakresie: zgodności prowadzonej działalności z warunkami zezwolenia, przestrzegania warunków wykonywania działalności gospodarczej, o których mowa w art. 11 i 15. Ust. 2 tego artykułu stanowi, że postępowanie kontrolne wszczyna się na podstawie upoważnienia wydanego przez organ udzielający zezwolenia. Organ I instancji jak i organ odwoławczy nie odniósł się do kwestii wadliwego umocowania do przeprowadzenia czynności kontrolnych wobec skarżącego, posiadającego zezwolenie na wykonywanie krajowego zarobkowego przewozu osób taksówką osobową, o którym mowa w rozdziale 3 ustawy o warunkach wykonywania krajowego drogowego przewozu osób. Zezwolenie to obejmowało inny zakres działalności niż wskazany w treści upoważnienia do kontroli. Zauważyć nadto należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie ustosunkowało się do zarzutu skarżącego, iż w dacie wydania decyzji przez Prezydenta Miasta skarżący usunął uchybienia stwierdzone w toku kontroli. Zdaniem Sądu, w sytuacji gdy skarżący przed doręczeniem mu decyzji organu I instancji przedłożył stosowne dokumenty mogące potwierdzić tę okoliczność, zaistniała konieczność szczegółowego zbadania, czy istotnie w chwili orzekania w przedmiotowej sprawie zaistniała przesłanka cofnięcia zezwolenia, o której mowa w art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy o warunkach wykonywania krajowego drogowego przewozu osób. Nie uczynił tego zarówno Prezydent Miasta jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze. W myśl art. 138 k.p.a. organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Wynika to z ww. przepisu k.p.a., który przyznaje organowi kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, bądź uchylenie lub zmiana decyzji. Nadto Sąd zauważa, że organ I instancji wyznaczając skarżącemu siedmiodniowy termin na usunięcie uchybień stwierdzonych podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 29.03.2001 r. naruszył zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, określoną w art. 8 k.p.a. W myśl art. 19 ust. 6 ustawy o warunkach wykonywania krajowego drogowego przewozu osób, organ udzielający zezwolenia może wezwać przedsiębiorcę do usunięcia stwierdzonych uchybień w wyznaczonym terminie. Co prawda ustawodawca nie uregulował szczegółowo, w jakim terminie czynności określone w tym przepisie miałyby zostać wykonane. Mając jednak na względzie zasadę wynikającą z art. 8 k.p.a. termin zakreślony stronie do usunięcia uchybień stwierdzonych podczas kontroli musi być terminem realnym, uwzględniającym chociażby zakres stwierdzonych nieprawidłowości oraz umożliwiającym danie stronie czasu do ich usunięcia. Nie chodzi przy tym tylko o możliwość teoretyczną, lecz o możliwość rzeczywistą, Termin wyznaczony przez organ I instancji, o którym mowa w art. 19 ust. 6 ustawy o warunkach wykonywania krajowego drogowego przewozu osób nie może być określony dowolnie, lecz musi być terminem realnym, ustalonym na podstawie rzetelnej analizy okoliczności przedmiotowej sprawy. Przerzucanie obowiązku przestrzegania podstawowych, gwarancyjnych norm postępowania z organu administracji (który właśnie w tym celu jest powołany) na obywatela byłoby sprzeczne z zasadami funkcjonowania demokratycznego państwa prawa. Postępowanie administracyjne przeprowadzone przed wydaniem decyzji przez organ administracji winno zapewnić dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Celem bowiem dokładnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 k.p.a.) organ administracji winien w szczególności dążyć do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). Kodeks postępowania administracyjnego nakłada bowiem na organy administracji obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Trudno zaś mówić o wykonaniu tych obowiązków, w sytuacji gdy organ nie ustosunkowuje się do twierdzeń, które strona uważa za istotne dla sposobu załatwienia sprawy oraz wyznacza bardzo krótki termin usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych w trakcie kontroli działalności gospodarczej posiadacza zezwolenia na wykonywanie krajowego, zarobkowego przewozu osób taksówką osobową. Mając na względzie wskazane wyżej uchybienia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji wyroku, z tym że ponieważ art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1271 z póżn. zm.) nakazuje stosować dotychczasowe przepisy o wpisie i innych kosztach sądowych w sprawach, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, to wobec uwzględnienia skargi Sąd zasądził koszty postępowania na rzecz skarżącego na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74 poz. 368 z poźn.zm.) Rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia niemożności wykonania zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji wydano na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.