II SA/Gd 3069/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Sędziowie: NSA Małgorzata Gorzeń del. SO Jolanta Górska Protokolant Wioleta Gładczuk po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi W. C. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 7 sierpnia 2001 r. Nr [...] w przedmiocie odsetek od nie wypłaconych w terminie świadczeń i należności pieniężnych wynikających ze stosunku służby w Policji I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta Powiatowego Policji z dnia 12 lipca 2001 r. nr [...]; II. ustala, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Komendant Powiatowy Policji decyzją z dnia 12 lipca 2001 r. na podstawie art. 32 ust. 1 i art. 107 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2000 r. Nr 101, poz. 1092) odmówił zapłaty W. C. odsetek za zwłokę w uregulowaniu świadczeń i należności pieniężnych przysługujących mu z tytułu stosunku służbowego w Policji. W uzasadnieniu decyzji Komendant stwierdził, że o ile zawnioskowane należności i świadczenia nie są kwestionowane co do zasady, gdyż są oparte na tytułach prawnych wynikających z pragmatyki służbowej oraz rzeczywistym stanie faktycznym to żądanie zapłaty odsetek za opóźnienie w ich realizacji jest bezpodstawne i nie może być uwzględnione. W ocenie organu I instancji w świetle uregulowań ustawy o Policji, kompleksowo i samodzielnie rozstrzygającej o uprawnieniach wynikających z administracyjnoprawnego charakteru stosunku służbowego policjantów, brak jest unormowania kreującego prawo podmiotowe do świadczenia odsetkowego. Oznacza to również, że niedopuszczalna jest droga sądowa w dochodzeniu pretensji z tego tytułu. W odwołaniu od powyższej decyzji W. C. domagał się jej uchylenia, podając, że brak jest regulacji, która zwalniałaby Policję od płacenia odsetek za zwłokę w spłacie długów. Jednocześnie skarżący powołał się na przepisy ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (art. 9, art. 11, art. 35 ust. 1), które jego zdaniem przeczą tezie Komendanta Powiatowego, iż brak jest unormowania kreującego prawo podmiotowe do świadczenia odsetkowego. Komendant Wojewódzki Policji decyzją z dnia 7 sierpnia 2001 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji podał, że problematyka odsetek od nieterminowo wypłacanego uposażenia, świadczeń i należności przysługujących z tytułu służby w Policji była wielokrotnie przedmiotem orzeczeń Sądu Najwyższego, który konsekwentnie stoi na stanowisku, że funkcjonariuszowi Policji nie przysługują odsetki od nieterminowo wypłaconego uposażenia, a droga sądowa do dochodzenia przez funkcjonariusza Policji przed sądem powszechnym uposażenia i innych świadczeń pieniężnych przewidzianych w rozdziale 9 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji wraz z odsetkami jest niedopuszczalna. Organ odwoławczy wskazał tutaj na postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 17 stycznia 1997 r., I PKN 66/96 - OSNAP 1997/20/401, uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 26 maja 1995 r., I PZP 13/95 - OSNAP 1995/23/286. Wobec powyższego Komendant Wojewódzki Policji stwierdził, że stosunek służbowy policjantów ma charakter administracyjnoprawny i jest w sposób kompleksowy uregulowany w ustawie o Policji, która nie przewiduje odsetek od nieterminowo wypłacanych należności. Nadto organ odwoławczy podał, że wskazywane przez odwołującego się przepisy dotyczą świadczeń w ramach zaopatrzenia emerytalnego i nie mają zastosowania do świadczeń i należności wynikających z przepisów ustawy o Policji. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego W. C. wniósł o uchylenie decyzji organu II instancji, powołując się na uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 stycznia 1995 r., W 14/94 (OTK 1995/1/19), który orzekł, że: "Niewypłacenie uposażenia funkcjonariuszowi Policji zgodnie z art. 105 w związku z art. 78 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Nr 30, poz. 179 ze zmianami) (...) stanowi opóźnienie się ze spełnieniem świadczenia pieniężnego, uzasadniające na podstawie art. 481 § 1 kodeksu cywilnego żądanie odsetek przed sądem powszechnym". Komendant Wojewódzki Policji w odpowiedzi na skargę wniósł ojej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę-Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Kwestia dochodzenia przez funkcjonariuszy Policji oraz innych służb mundurowych odsetek w razie opóźnienia wypłaty należności głównych z tytułu administracyjnoprawnego stosunku służbowego stanowiła źródło rozbieżności w orzecznictwie sądowym. Przykładem tych rozbieżności są orzeczenia Sądu Najwyższego, powołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, oraz uchwała Trybunału Konstytucyjnego, na którą wskazuje skarżący w uzasadnieniu skargi. W przedmiotowej kwestii wypowiedział się również Naczelny Sąd Administracyjny, który w składzie siedmiu sędziów w dniu 5 marca 2001 r., w sprawie OPS 17/00 (ONSA 2001/3/100) podjął następującą uchwałę: "Sprawa o odsetki od dodatkowego wynagrodzenia za wykonywanie przez funkcjonariusza Służby Więziennej zleconych zadań wykraczających poza obowiązki służbowe (art. 104 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej -Dz. U. Nr 61,poz. 283 ze zm.) nie jest sprawą administracyjną, której rozpoznanie należy do właściwości organów administracji publicznej". W uzasadnieniu niniejszej uchwały dokonano analizy dotychczas owego orzecznictwa w sprawie dochodzenia odsetek przez funkcjonariuszy służb mundurowych. Jednocześnie NSA wskazał na argumentację zawartą w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2000 r. sygn. SK 12/99 (OTK ZU 2000, nr 5), który orzekł, że art. 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego, rozumiany w ten sposób, iż w zakresie pojęcia "sprawy cywilnej" nie mogą się mieścić roszczenia dotyczące zobowiązań pieniężnych, których źródło stanowi decyzja administracyjna, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Sąd w składzie rozstrzygającym przedmiotową sprawę w pełni podziela pogląd zaprezentowany w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2001 r. W związku z tym, że przedmiotowa uchwała jest publikowana zbędne jest przedstawianie obszernej argumentacji zawartej w jej uzasadnieniu. Dla porządku wskazać jednakże należy, iż Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 lipca 2000 r., SK 12/99 podkreślił, że w zakresie pojęcia "sprawa cywilna" mieszczą się także roszczenia dotyczące zobowiązań pieniężnych, których źródło stanowią akty administracyjne, w szczególności - roszczenia o odsetki od należnych, a niewypłaconych w terminie świadczeń. W systemie prawa polskiego ocena należytego wykonania zobowiązania i określenie skutków jego niewykonania bądź nienależytego wykonania stanowi domenę prawa cywilnego. Nadto Trybunał w pełni podzielił ocenę wyrażoną w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 stycznia 1995 r. (W. 14/94, OTK 1995, nr 1, poz. 19), że nieterminowość w wykonaniu świadczenia stanowi w takim wypadku zdarzenie prawne o charakterze cywilnoprawnym i uznał, iż przepisy prawa cywilnego uzasadniają w tym wypadku objęcie zakresem "sprawy cywilnej" roszczeń o zapłatę odsetek od świadczenia pieniężnego ustalonego decyzją administracyjną. Zatem przedstawione wyżej wywody prowadzą do wniosku, że z faktu, iż ustawa o Policji nie zawiera regulacji w kwestii odsetek od nieterminowo wypłacanych należności ze stosunku służbowego, będącego stosunkiem administracyjnoprawnym, wynika tylko tyle, że organ administracji nie jest właściwy do orzekania w tym przedmiocie. Jednocześnie wobec zawarcia w Kodeksie cywilnym ogólnych zasad odpowiedzialności za nieterminowe spełnienie świadczeń pieniężnych nie można w drodze decyzji administracyjnej przesądzać o niedopuszczalności drogi sądowej przed sądem powszechnym. Ocena czy w danej sprawie droga sądowa jest dopuszczalna należy do sądu powszechnego rozpatrującego konkretną sprawę. Powyższe oznacza, że brak jest podstawy prawnej do rozpoznania sprawy o odsetki od należności pieniężnych wynikających ze stosunku służby w Policji w drodze decyzji administracyjnej. Wobec tego organy administracji publicznej nie są właściwe do rozpoznawania tego typu spraw. W takiej sytuacji rozpoznanie sprawy o odsetki i wydanie w tym przedmiocie decyzji stanowi naruszenie właściwości przedmiotowej. W orzecznictwie przyjęto, że jeżeli żądanie strony (art. 61 § 1 k.p.a.) nie dotyczy sprawy podlegającej rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji, postępowanie administracyjne wszczęte takim żądaniem, jako bezprzedmiotowe, powinno ulec umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., bez względu na przyczyny, z powodu których strona wystąpiła z tym wnioskiem (zob. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 1990 r., IISA 1240/89, ONSA 1990 nr 1. poz. 16). Wobec powyższego skoro organy administracji rozpoznały sprawę o odsetki, naruszając tym samym właściwość przedmiotową, to zachodzi przyczyna określona w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., co skutkuje stwierdzeniem nieważności decyzji. Mając powyższe na względzie Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 2, art. 135, art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.