II SA/Gd 307/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Protokolant Sekretarz Sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w Gdańsk na rozprawie w dniu 25 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi S. B., J. B., M. C. i T. B. na decyzję Wojewody z dnia 27 lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. Starosta decyzją z dnia 21 listopada 2007 r., wydaną na podstawie art. 12 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 oraz art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ( Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm. ) w związku z art. 128, art. 129 ust. 5, art. 130 i art. 132 ust. 1 a i ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm. ), ustalił odszkodowanie w kwocie 49.408 zł za nieruchomość gruntową niezabudowaną położoną w D., oznaczoną w załączniku nr [...] do decyzji o ustaleniu warunków lokalizacji dla inwestycji polegającej na budowie drogi "Małej Obwodnicy dla Miasta K." jako działka nr [...] o powierzchni 0,3088 ha na rzecz współwłaścicieli nieruchomości i proporcjonalnie do posiadanych przez nich udziałów we współwłasności tj. na rzecz S. B. w kwocie 30.880 zł oraz na rzecz J. B., M.C. i T. B. w kwotach po 6.176 zł. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z dnia 30 października 2007 r. ustalił warunki lokalizacji dla inwestycji polegającej na budowie "Małej Obwodnicy dla Miasta K." łączącej drogę wojewódzką nr [...] K. – P. – S. – I. z drogą krajową nr [...] N. D. G. – S. i zgodnie z tą decyzją działka nr [...] stanowiąca własność w/w osób została podzielona na dwie części w sposób określony w załączniku nr [...] do decyzji tj. w projekcie podziału nieruchomości. Jedna z tych działek, oznaczona w tym dokumencie jako działka nr [...] o powierzchni 0,3088 ha - stosownie do art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - przeszła z mocy prawa na własność Powiatu. Organ wyjaśnił, że wysokość odszkodowania ustalił na podstawie sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, a kwotę tego odszkodowania podzielił między współwłaścicieli odpowiednio do posiadanych przez nich udziałów we współwłasności nieruchomości. W odwołaniu od powyższej decyzji S. B., M. C., T. B. i J. B. zakwestionowali wysokość ustalonego na ich rzecz odszkodowania. Zarzucili, że operat został sporządzony niezgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, bez oględzin nieruchomości z udziałem stron i bez powołania się na rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W operacie tym niezasadnie nie uwzględniono negatywnego oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomość, w której skarżący zamieszkują, a także pominięto wartość istniejących drzew owocowych, znajdującego się na działce wapna pokaustyzacyjnego i nie uwzględniono konieczności zwrotu dopłat unijnych. Zarzucono także, że dla ustalenia wartości nieruchomości do porównania przyjęto ceny działek z obszaru województw w. – m. i k. – p., gdy tymczasem powinny być przyjęte ceny nieruchomości z regionu województwa p. Zdaniem skarżących dokonana przez rzeczoznawcę analiza rynku obejmująca jedynie 16 transakcji z okresu od września 2005 r. do sierpnia 2007 r. nie pozwalała rzetelnie ustalić wartości przejętej działki. Do analizy przyjęto ceny nieruchomości z dolnego przedziału cenowego tj. od 15,85 zł do 27,45 zł za metr kwadratowy, a według informacji skarżących już w 2006 r. wysokość odszkodowania w mieście i gminie wynosiła ok. 40 zł, w niektórych przypadkach nawet 200 zł za metr kwadratowy nieruchomości. Ceny gruntów w 2007 r. znacznie wzrosły i w chwili obecnej wynoszą "grubo" powyżej 100 zł za metr kwadratowy. W ocenie skarżących wysokość ustalonego na ich rzecz odszkodowania powinna wynosić ok. 100 zł za metr kwadratowy, a ponadto powinna uwzględniać negatywne oddziaływanie inwestycji drogowej na teren tej części nieruchomości w której nadal będą zamieszkiwać. Skarżący wnieśli o powołanie przez organ odwoławczy nowego biegłego z okręgu poza powiatem dla wyceny ich nieruchomości i ponownego ustalenia odszkodowania z uwzględnieniem wskazanych w odwołaniu okoliczności. Wojewoda decyzją z dnia 27 lutego 2008 r. na podstawie art. 138 § 2 kpa orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji organu I instancji w całości i przekazaniu temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia. Z uzasadnienia wynika, że powodem takiego rozstrzygnięcia był brak przeprowadzenia przez organ I instancji obligatoryjnej - zdaniem organu odwoławczego - rozprawy administracyjnej w sprawie o ustalenie odszkodowania, a także wątpliwości co do prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego. Organ wyjaśnił, ze stosownie do art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Poprzez nieruchomość podobną, stosownie do art. 4 pkt 6 w/w ustawy, należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Z powyższego wynika, że trudno więc uznać za nieruchomości podobne grunty położone na terenie województwa w.– m. przyjęte przez rzeczoznawcę do określenia wartości nieruchomości znajdującej się na terenie województwa p. Wprawdzie zgodnie z § 26 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego ( Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm. ) przy określaniu wartości nieruchomości, które ze względu na ich szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości, można przyjmować ceny transakcyjne uzyskiwane za nieruchomości podobne na regionalnym albo krajowym rynku nieruchomości, to jednak w przedmiotowej sprawie rzeczoznawca majątkowy nie podał przyczyn przyjęcia przez siebie województwa w. – m. jako rynku lokalnego właściwego do wyceny i nie wykazał ponadto faktu, iż na terenie województwa pomorskiego, gdzie położona jest nieruchomość nr [...], brak jest odpowiednich transakcji dla potrzeb wyceny. Także wątpliwości organu odwoławczego wzbudziła również kwestia braku powołania się przez rzeczoznawcę na w/w rozporządzenie. Pozostałe zarzuty odwołania organ odwoławczy uznał za niezasadne. Skargę do sądu administracyjnego na powyższą decyzję wnieśli S. B., M. C., J. B. i T. B. Zdaniem skarżących organ odwoławczy winien był uchylić decyzję organu I instancji i orzec o umorzeniu postępowania administracyjnego z powodu jego bezprzedmiotowości. O bezprzedmiotowości prowadzonego postępowania świadczy w ich ocenie fakt, iż do chwili obecnej nie zostało rozpatrzone odwołanie skarżących wniesione do Wojewody od decyzji lokalizacyjnej z dnia z dnia 30 października 2007 r. W skardze wyrażono pogląd, że przedmiotowa sprawa powinna być umorzona i "po wznowieniu prowadzona w trybie przepisów wywłaszczeniowych zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewoda stwierdził, że nie było podstaw do umorzenia postępowania w sprawie i wyjaśnił, iż przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy w ogóle bądź nie ma podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego, czy też tylko w drodze postępowania administracyjnego przed organem I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest ustalenie odszkodowania za nieruchomość skarżących przejętą z mocy prawa na własność Powiatu w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ( Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm. ). Wbrew twierdzeniom skarżących brak tzw. ostateczności decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi nie stanowi przeszkody do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie o ustalenie należnego odszkodowania. Wprawdzie do czasu uzyskania przez decyzję lokalizacyjną warunku ostateczności nie powstaje jej materialnoprawny skutek w postaci przejścia prawa własności działki nr [...] na własność Powiatu, jednakże nie jest to okoliczność od której uzależniona jest możliwość prowadzenia sprawy o ustalenie odszkodowania. Sam bowiem fakt wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi obliguje właściwy organ do wszczęcia postępowania w sprawie o ustalenie odszkodowania i dopóki decyzja ta funkcjonuje w obrocie prawnym i nie jest z niego wyeliminowana to istnieje przedmiot postępowania w sprawie o ustalenie odszkodowania. Zatem organ odwoławczy w dacie wydawania zaskarżonej decyzji wobec faktu istnienia w obrocie prawnym decyzji lokalizacyjnej z dnia 30 października 2007 r. i pomimo wniesionego od niej odwołania nie miał podstaw do umorzenia postępowania. Należy podkreślić, że decyzja administracyjna rozpoczyna swój byt prawny z chwilą ogłoszenia lub doręczenia jej stronie postępowania ( art. 110 kpa ) i z tym momentem wiąże ona organ, który ją wydał, co oznacza, że decyzja zostaje wprowadzona do obrotu prawnego i jej wzruszenie jest dopuszczalne w granicach wyznaczonych stosownymi przepisami kpa. Decyzja administracyjna jest aktem zewnętrznym będącym oświadczeniem władczym woli organu administracyjnego i może być uznana za wydaną z chwila ujawnienia woli organu na zewnątrz struktur administracyjnych. Od chwili wydania i doręczenia ( lub ogłoszenia ) decyzji rozpoczyna się jej egzystencja prawna, co oznacza, że od tego momentu i niezależnie od przysługującego stronie od niej odwołania decyzja istnieje już w obrocie prawnym. Zatem decyzja z dnia 30 października 2007 r. o ustaleniu lokalizacji drogi od chwili jej podjęcia przez organ i zawiadomienia stron o jej wydaniu w trybie art. 7 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ( Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm. ) istnieje już w obrocie prawnym i to niezależnie od wniesionego od niej odwołania. Dodatkowo decyzja ta wyposażona została w rygor natychmiastowej wykonalności w zakresie, o którym mowa w art. 17 ust. 3 tej ustawy. Uznanie zatem, tak jak chcą skarżący, że do czasu ostateczności tej decyzji nie ma podstaw prawnych do prowadzenia postępowania o ustalenie odszkodowania nie jest uprawnione, zwłaszcza że podstawową zasadą przy pozbawianiu własności nieruchomości jest równoczesne orzekanie także o odszkodowaniu z tego tytułu na rzecz dotychczasowego właściciela. Okoliczność, że w w/w ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 r. ustawodawca odstąpił od tej zasady i rozdzielił postępowanie administracyjne na dwa odrębne postępowania z których jedno obejmuje przejście nieruchomości na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, a drugie - ustalenie z tego tytułu odszkodowania nie oznacza bezprzedmiotowości drugiego z nich w sytuacji gdy decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi nie jest jeszcze ostateczna. Istnieje już bowiem przedmiot postępowania o ustalenie odszkodowania, gdyż decyzja lokalizacyjna funkcjonuje w obrocie prawnym od chwili jej podjęcia i zawiadomienia stron o jej wydaniu. Bezsprzecznie wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi jest podstawą rozstrzygania w sprawie o ustalenie odszkodowania. Obie te decyzje administracyjne ( o ustaleniu lokalizacji drogi i o ustaleniu odszkodowania ) pozostają niewątpliwie ze sobą w związku w tym znaczeniu, że jedna z nich jest zależna od drugiej. Nie oznacza to jednak, że podjęcie drugiej z nich ( zależnej od tej pierwszej ) jest możliwe tylko wówczas gdy ta pierwsza jest już ostateczna. Kwestia ostateczności wcześniejszej decyzji na podstawie której wydawana jest kolejna decyzja nie ma znaczenia. Znaczenie ma jedynie jej funkcjonowanie w obrocie prawnym niezależnie od przymiotu ostateczności. Oczywiście zauważyć należy, że w przypadku takiego związku między dwoma decyzjami administracyjnymi, że jedna z nich jest zależna od drugiej może dojść do sytuacji, iż tzw. decyzja zależna tj. wydana "w oparciu" czy "na podstawie" wcześniejszej stanie się ostateczna, a tymczasem ta wcześniejsza dająca umocowanie kolejnej decyzji zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego. Wówczas jednak możliwość wyeliminowania z obrotu również tej drugiej ostatecznej już decyzji przewiduje wprost przepis art. 145 § 1 pkt 8 kpa. Reasumując organ odwoławczy podejmując w niniejszej sprawie decyzję nie miał podstaw do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia i umorzenia postępowania pierwszej instancji. Funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji Starosty z dnia 30 października 2007 r. o ustaleniu lokalizacji drogi wykluczało możliwość uznania, że zaistniała przesłanka bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego o ustalenie odszkodowania. Brak ostateczności decyzji lokalizacyjnej, jak wyjaśniono wyżej, sam w sobie nie powoduje bezprzedmiotowości orzekania o odszkodowaniu. Z treści skargi i argumentów w niej zawartych pośrednio wynika, że skarżący obawiają się, iż ustalenie na ich rzecz odszkodowania za wydzieloną decyzją lokalizacyjną działkę nr [...] jednocześnie przesądzi kwestie prawne związane z przejęciem tej działki w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, co uznają za mniej korzystne dla ich sytuacji prawnej niż wywłaszczenie w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Otóż obawy skarżących nie są zasadne. Ustalenie odszkodowania nie powoduje, ani nie rozstrzyga o prawidłowości decyzji z dnia 30 października 2007 r. Prawidłowość tej decyzji zostanie skontrolowana dopiero w wyniku rozpatrzenia wniesionego przez skarżących odwołania, a ewentualne jej uchylenie i umorzenie sprawy związanej z przejęciem nieruchomości w trybie w/w ustawy będzie dopiero mogło mieć wpływ na postępowanie o odszkodowanie, bądź na wydaną w tym przedmiocie decyzję. W tym miejscu należy również pouczyć skarżących, że jeżeli organ administracji nie wydaje decyzji w terminach określonych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych ustawach ( por. art. 35 kpa i art. 9 ust. 2 w/w ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. ) to strona może wnieść do organu wyższego stopnia zażalenie, o którym mowa w art. 37 kpa na niezałatwienie sprawy w terminie, a po wniesieniu także złożyć skargę do sądu administracyjnego na bezczynność organu ( art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ). Zdaniem Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy organ odwoławczy zasadnie zastosował przepis art. 138 § 2 kpa i orzekł o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Prawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego o konieczności przeprowadzenia w sprawie rozprawy administracyjnej i o wadliwości operatu szacunkowego. Orzekając o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do jej ponownego rozpatrzenia organ odwoławczy nie naruszył art. 138 § 2 kpa. Kwestia związana z prawidłowym porównaniem nieruchomości skarżących do działek położonych na terenie innych województw niewątpliwie wymaga dokładnego wyjaśnienia i wskazuje na konieczność przeprowadzenia w sprawie postępowania wyjaśniającego co najmniej w znacznej części jak wymaga tego art. 138 § 2 kpa. Należy wyjaśnić skarżącym, że organ I instancji prowadzący kolejny raz sprawę na podstawie tzw. decyzji kasacyjnej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia, o której mowa w art. 138 § 2 kpa nie jest związany poglądem organu odwoławczego wyrażonym w uzasadnieniu jego decyzji, a dotyczącym niezasadności pozostałych zarzutów odwołania. Zatem organ I instancji kolejny raz rozpoznając sprawę na podstawie zaskarżonej decyzji obowiązany jest ponownie ustalić i wyjaśnić wszystkie kwestie związane z prawidłowym ustaleniem odszkodowania. Od ponownie wydanej w sprawie przez organ I instancji decyzji skarżącym będzie przysługiwać odwołanie, a następnie także skarga do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie badaniu przez sąd administracyjny podlegała jedynie kwestia prawidłowości zaskarżonej decyzji pod kątem zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 kpa, który stanowił podstawę jej wydania. Uznając zatem, że organ odwoławczy nie naruszył powyższego przepisu, albowiem w sprawie zachodziła konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co najmniej w znacznej części i uznając także, że w dacie podejmowania przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji nie istniała podstawa do umorzenia prowadzonego postępowania Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi i na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) orzekł o jej oddaleniu.