II SA/Gd 3078/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie WSA Mariola Jaroszewska, Asesor WSA Krzysztof Retyk, Protokolant Agnieszka Szczepkowska, po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 sierpnia 2001r., nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z 20 lipca 2001r., nr [...]. Postanowieniem z dnia 20 lipca 2001 r. nr [...] Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej nie uwzględnił prośby A. P. o przywróceniu terminu do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie gwarantowanego zasiłku okresowego. W uzasadnieniu organ podał, że A. P. od dnia 3 marca 2001 r. utraciła prawo do zasiłku dla bezrobotnych z powodu upływu okresu jego pobierania. Jest samotną matką wychowującą dwoje dzieci. Nadto, organ wskazał przesłanki nabycia prawa do gwarantowanego zasiłku okresowego, podkreślając, iż zasiłek ten przysługuje, jeśli osoba uprawniona wystąpiła z wnioskiem o jego wypłatę nie później niż w terminie 30 dni od dnia ustania prawa do zasiłku dla bezrobotnych lub 30 dni od dnia otrzymania decyzji urzędu pracy o ustaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Jak podał organ, zgodnie z art. 58 k.p.a w razie uchybienia terminu przywraca się go na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Zdaniem organu, prośba A. P. nie może zostać pozytywnie załatwiona, gdyż 30 dniowy termin do złożenia wniosku o gwarantowany zasiłek okresowy nie podlega z zasady przywróceniu. Nadto, nie zostały przytoczone żadne obiektywne przyczyny (oprócz własnego zaniedbania), które usprawiedliwiałyby fakt uchybienia powyższemu terminowi, a prośba o przywrócenie terminu również została złożona z opóźnieniem, tj. z przekroczeniem 7 dniowego terminu, o którym mowa w art. 58 § 3 k.p.a. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła A. P., zwracając się o przyznanie jej gwarantowanego zasiłku okresowego. Odwołująca podała, że nie została pouczona o przysługującym jej prawie do takiego świadczenia, a jest osobą samotnie wychowującą dwójkę dzieci, dysponującą na utrzymanie rodziny kwotą około 400 złotych miesięcznie. Wskazała, iż nie jest w stanie wyżyć, posiadając tak skromne środki utrzymania. Postanowieniem z dnia 24 sierpnia 2001 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał na treść art. 31 ust. 4a ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r., nr 64, poz. 414 ze zmianami – tekst jednolity) oraz art. 58 i 59 k.p.a. Zdaniem organu odwoławczego, słuszne jest stanowisko organ pierwszej instancji, że prośba o przywrócenie terminu do wniesienia podania o gwarantowany zasiłek okresowy nie może zostać uwzględniona. Skarżąca nie uprawdopodobniła bowiem, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy, a podała jedynie, iż o uprawnieniu do tegoż świadczenia dowiedziała się dopiero 11 czerwca 2001 r. Poza tym. jak wskazał organ odwoławczy, prośbę o przywrócenie terminu strona złożyła z opóźnieniem, tj. po 10 dniach od dowiedzenia się o prawie do przedmiotowego zasiłku, przekraczając 7 dniowy termin, wynikający z art. 58 § 2 k.p.a. którego przywrócenie jest niedopuszczalne (art. 58 § 3 k.p.a). W skardze na powyższe postanowienie A. P. ponownie wniosła o przyznanie jej prawa do zasiłku gwarantowanego. Podała, że ma bardzo trudną sytuację materialną i na utrzymaniu dwójkę dzieci. Wskazała nadto, że od 1998 r. nie korzystała z pomocy Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej i w związku z tym, nie miała źródła, z którego mogłaby zasięgnąć informacji o istnieniu uprawnienia do okresowego zasiłku gwarantowanego. Dopiero w dniu 11 czerwca 2001 r. Powiatowy Urząd Pracy poinformował skarżącą o takim prawie. W konkluzji swego pisma procesowego skarżąca podała, iż nie rozumie, dlaczego jej wniosek o "uchylenie się od terminu" (podanie z dnia 21 czerwca 2001 r.) organy potraktowały jako wniosek o przywrócenie terminu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Stosownie do przepisu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2001 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1271 ze zmianami) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (DZ. U. nr 153. poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Art. 31 u. 4a ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r.. nr 64. poz. 414 ze zmianami - tekst jednolity) stanowił w dacie rozpatrywania sprawy przez organy administracji, że osobie, która utraciła prawo do zasiłku dla bezrobotnych, pobieranego na podstawie przepisów o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, z powodu upływu okresu jego pobierania, a dochód rodziny nie przekracza kryterium dochodowego ustalonego zgodnie z art. 4 ust. 1 - przysługuje gwarantowany zasiłek okresowy, jeżeli w dniu utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych oraz w okresie pobierania gwarantowanego zasiłku okresowego samotnie wychowuje co najmniej jedno dziecko do dnia ukończenia szkoły podstawowej i gimnazjum, nie dłużej jednak niż do 15 roku życia, a od dnia 1 września 2001 r. nie dłużej niż do 16 roku życia z zastrzeżeniem ust 4d. Zasiłek przysługuje, jeżeli osoba uprawniona wystąpiła z wnioskiem o jego wypłatę nie później niż w terminie 30 dni od dnia ustania prawa do zasiłku dla bezrobotnych, lub 30 dni od dnia otrzymania decyzji urzędu pracy o ustaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W procesie wykładni przepisów prawa administracyjnego odróżnić należy terminy prawa materialnego od terminów procesowych. Termin prawa materialnego jest terminem, który ogranicza w czasie dochodzenie lub inną realizację praw podmiotowych, a jego skuteczny upływ powoduje wygaśnięcie określonego prawa podmiotowego lub niemożliwość jego realizacji, natomiast terminy procesowe dotyczą dokonywania czynności procesowych w toku konkretnego postępowania, zaś bezskuteczny upływ takiego terminu pozbawia stronę możliwości skutecznego dokonania określonej czynności procesowej (np. wniesienia odwołania). Terminy procesowe podlegają generalnie przywróceniu na podstawie przepisów art. 58 - 60 k.p.a., natomiast terminy prawa materialnego podlegają przywróceniu wyjątkowo jedynie wówczas, gdy taką możliwość przewidują przepisy określające dany termin. Nie budzi wątpliwości to, że określony w przepisie art. 31 u. 4a ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej termin do złożenia wniosku o przyznanie prawa do gwarantowanego zasiłku okresowego jest terminem prawa materialnego. Dochowanie lego terminu jest bowiem jedną z przesłanek nabycia uprawnień do omawianego zasiłku. Zaskarżone postanowienie wydane zostało wskutek złożenia przez skarżącą wniosku z dnia 21 czerwca 2001r. o przyznanie prawa do gwarantowanego zasiłku okresowego. Pismo to zawierało wprawdzie prośbę o "uchylenie terminu miesiąca marca 2001 r." i wyjaśnienie dlaczego skarżąca nie złożyła wniosku w terminie przewidzianym art. 31 u. 4a ustawy o pomocy społecznej, ale w sytuacji, gdy termin ten jest niewątpliwie nieprzywracalnym terminem prawa materialnego całkowicie nieuprawnione było rozpatrywanie prośby tej jako wniosku o przywrócenie terminu w rozumieniu art. 58 k.p.a. Rzeczą organów pomocy społecznej było natomiast merytoryczne rozpatrzenie wniosku skarżącej o przyznanie prawa do gwarantowanego zasiłku okresowego i wydanie w tym przedmiocie decyzji administracyjnej. Natomiast w ramach postępowania prowadzącego do wydania merytorycznej decyzji rozważenia wymagała kwestia dochowania przez skarżąca terminu do złożenia wniosku. Już z przedstawionych powyżej powodów, uznając, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisu art. 58 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art.135 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnym uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu pierwszej instancji. Mając na uwadze konieczność doprowadzenia do zgodnego z prawem załatwienia sprawy przez organy administracji po jej ponownym rozpatrzeniu wskazać należy na szereg okoliczności. Skarżąca jako osoba pozostająca w szczególnie trudnej sytuacji życiowej z powodu bezrobocia i samotnego wychowywania dwojga dzieci znalazła się na "pograniczu" dwóch systemów pomocy świadczonej na podstawie przepisów prawa przez instytucje publiczne, a mianowicie systemu działającego na podstawie ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz.U.03.58.514 z późn. zmianami) i systemu działającego na podstawie ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej. Organy administracji stosujące przepisy obu wymienionych ustaw zobowiązane są stosować przepisy k.p.a., a w szczególności zasady określone przepisami art. 7 - 9 k.p.a. Zgodnie z tymi zasadami w toku postępowania organy administracji publicznej stać powinny na straży praworządności, prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli, a także czuwać nad tym. aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielać im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Nie da się pogodzić z powyższymi zasadami, zapewniającymi uczciwe i rzetelne traktowanie obywateli przez organy administracji publicznej sytuacja, w której osoba mogąca skutecznie ubiegać się o prawo do gwarantowanego zasiłku okresowego, stanowiącego formę publicznej pomocy dla osób pozostających w trudnej życiowo sytuacji, utraciłaby tę możliwość z powodu uchybienia terminu do złożenia wniosku, jeśli uchybienie to byłoby skutkiem zaniechania przez właściwy organ zatrudnienia poinformowania o skutkach doręczenia decyzji o ustaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych, do których to skutków należy rozpoczęcie biegu terminu do złożenia wniosku o prawo do gwarantowanego zasiłku okresowego, Nie można zapominać o tym, że zasiłek ten to świadczenie przewidziane w ustawie o pomocy społecznej z 1990r. dla osób pozostających w szczególnie trudnej sytuacji materialnej i życiowej z powodu bezrobocia, utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych i samotnego wychowania dzieci. Adresatami tego przepisu były często osoby nieporadne, a co ważniejsze nie korzystające dotychczas z pomocy społecznej, gdyż swe materialne potrzeby zaspokajały wykonując pracę zarobkową, a następnie pobierając zasiłek dla bezrobotnych, Brak pouczenia o sposobach uzyskania innych form pomocy publicznej, o którą osoby takie mogłyby się ubiegać po utracie prawa do zasiłku dla bezrobotnych, biorąc pod uwagę krótki termin do złożenia wniosku, liczony od daty otrzymania decyzji o utracie prawa do zasiłku, czyniłby tę pomoc jedynie iluzoryczną. Obowiązek udzielenia tego rodzaju pouczenia wynika zdaniem Sądu wprost z przepisu art. 9 zd. 2 k.p.a., Przepis art. 31 u. 4a ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej powinien być zatem interpretowany w ten sposób, że termin do złożenia wniosku o przyznanie prawa do gwarantowanego zasiłku okresowego rozpocząć może swój bieg od dnia otrzymania decyzji urzędu pracy o ustaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych jedynie pod warunkiem, że uprawniony najpóźniej w tej decyzji został pouczony o przysługującym mu prawie i terminie wystąpienia do organów pomocy społecznej z wnioskiem o przyznanie prawa do gwarantowanego zasiłku okresowego. Rozpoznanie wniosku dotyczącego zasiłku za okres sprzed daty wejścia w życie ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64 poz. 593 ze zm.), winno nastąpić na podstawie przepisów dotychczasowych. Art. 150 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej przewiduje bowiem zastosowanie jej przepisów do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy. Niniejsza sprawa w dacie wejścia w życie ustawy była sprawą zakończoną. Skutek kończący postępowanie miało bowiem wadliwe postanowienie odmawiające przywrócenia terminu do złożenia wniosku, Uchylenie tego postanowienia skutkuje więc koniecznością zastosowania w toku ponownego rozpatrzenia sprawy przepisów obowiązujących w okresie za jaki skarżąca domagała się świadczenia. Przepisy nowe znajdą natomiast zastosowanie do świadczeń przyznawanych od dnia 1 maja 2004 r. Organy administracji rozpatrujące sprawę winny zatem dokonać ustaleń co do tego. czy skarżąca była przez organ zatrudnienia właściwie pouczona o możliwości złożenia wniosku o przyznanie prawa do zasiłku okresowego gwarantowanego. Jeśli tak, to oczywiście uchybienie terminu uniemożliwi skarżącej nabycie prawa do zasiłku, a jeśli takiego pouczenia nie było to zbadaniu podlegać będą pozostałe materialnoprawne przesłanki nabycie prawa przez skarżącą. Sąd nie zawarł w; wyroku rozstrzygnięcia opartego na przepisie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określającego, czy i w jakim zakresie zaskarżone postanowienie może być wykonane. Rozstrzygnięcie takie jest bowiem obligatoryjne tylko w przypadku, gdy zaskarżona decyzja lub inny akt administracyjny może podlegać wykonaniu. Ponieważ zaskarżone postanowienie dotyczyło odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej, orzekanie o możliwości jego wykonania w okresie od wydania do uprawomocnienia się wyroku było bezprzedmiotowe.