II SA/Gd 309/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Asesor WSA Magdalena Dobek - Rak po rozpoznaniu w dniu 1 sierpnia 2018 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. R. – N. i K. N. na postanowienie Wojewody z dnia 12 marca 2018 r., nr WI-I.7840.3.30.2018.ZK w sprawie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargę. Postanowieniem z 12 marca 2018 r., nr [..], Wojewoda uchylił postanowienie Prezydenta Miasta z 4 stycznia 2018 r., nr [..] o odmowie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji z 23 września 2016 r. o pozwoleniu na budowę i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Decyzje powyższe zostały wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia 23 września 2016 r., nr [..], Prezydent Miasta zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi - A. pozwolenia na budowę dla inwestycji, polegającej na rozbiórce dwóch pawilonów handlowych oraz budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z funkcją handlową, garażem podziemnym, obsługą komunikacyjną i infrastrukturą techniczną obejmującą: przyłącza elektroenergetyczne, linie kablowe, przyłącza kanalizacji sanitarnej, sieci kanalizacji sanitarnej, przyłącze i sieci kanalizacji deszczowej, zbiornik retencyjny kanalizacji deszczowej, przyłącza wodociągowe, zmianę lokalizacji hydrantu HP80, przyłącze ciepłownicze, zewnętrzną instalację odbiorczą oraz instalacje wewnętrzne w budynku przy ul. S. w G. na terenie działek nr [..]-[..] obręb W. Od powyższej decyzji do Wojewody wpłynęły liczne odwołania. Decyzją nr [..] z 13 stycznia 2017 r. Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Na skutek skargi od powyższej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem o sygn. akt II SA/Gd 182/17 z 22 sierpnia 2017 r. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody, nie uchylając jednocześnie decyzji organu I instancji. W dniu 20 marca 2017 r. inwestor zarejestrował dziennik budowy. Wnioskiem z 4 grudnia 2017 r. inwestor wystąpił o nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji z 23 września 2016 r. z uwagi na wyjątkowo ważny interes strony. Powołując się na art. 108 § 1 k.p.a. organ I instancji stwierdził, że decyzja o pozwoleniu na budowę dla przedmiotowej inwestycji została wydana 23 września 2016 r., zatem termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 2 listopada 2016 r. i po jego upływie organ I instancji nie ma możliwości nadania wydanej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, może on być nadany decyzji po jej wydaniu jedynie w okresie biegu terminu do wniesienia odwołania, niezależnie od tego, czy odwołanie zostało wniesione w tym terminie. Na skutek zażalenia na powyższe postanowienie Wojewoda w postanowieniu z 12 marca 2018 r. uchylił je w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 108 § 1 k.p.a. decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. Jak stanowi § 2 podanego artykułu rygor natychmiastowej wykonalności może być nadany decyzji również po jej wydaniu. Oceniając powyższą regulację z punktu widzenia możliwości nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności organ ten wskazał, że może on być nadany decyzji od chwili wydania tego rozstrzygnięcia (decyzji) - do momentu upływu czternastodniowego terminu do wniesienia odwołania, najpóźniej jednak - w sytuacji wniesienia odwołania z zachowaniem terminu - do wydania decyzji przez organ odwoławczy. Istotą nadania rygoru natychmiastowej wykonalności jest bowiem możliwość natychmiastowego przystąpienia do realizacji warunków decyzji. Kwestia wniesionego odwołania nie ma w tym przypadku znaczenia. Tak jak nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności nie wyklucza możliwości wniesienia odwołania, tak też wniesienie odwołania nie wyklucza możliwości nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Wadliwa jest tym samym wykładnia cytowanego przepisu, zastosowana przez organ I instancji. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że oceniając wniosek o nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności organ odwoławczy musi rozważyć przesłanki jego nadania, przy czym nie może ich interpretować rozszerzająco. Podkreślił, że braku rozważań we wskazanym zakresie nie można konwalidować na etapie postępowania drugoinstancyjnego, bowiem prowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, wyrażonej w art. 15 k.p.a. Skargę na powyższe postanowienie wnieśli K. N. i J. R. – N., domagając się jego uchylenia. Zarzucili naruszenie przepisów postępowania – art. 108 § 2 k.p.a. w zw. z art. 130 § 3 pkt 1, art. 135 i art. 15 k.p.a., polegające na błędnym przyjęciu, że dopuszczalne jest nadanie przez organ I instancji rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji administracyjnej po skutecznym wniesieniu od niej odwołania przez stronę. W uzasadnieniu powołano się na prezentowany w doktrynie, słuszny zdaniem skarżących pogląd, zgodnie z którym zarówno wykładnia funkcjonalna przepisów dotyczących odwołań w k.p.a. nie daje podstaw do nadawania w postępowaniu odwoławczym decyzji będącej przedmiotem odwołania rygoru natychmiastowej wykonalności, jak również wykładnia gramatyczna przepisów art. 108, art. 130 § 3 i art. 135 k.p.a. nie uprawnia takiego wniosku. Nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji w postępowaniu odwoławczym byłoby nie tylko stanowczo przedwczesnym sygnałem dla strony o nietrafności odwołania, ale w istocie stanowiłoby swoisty przedsąd, przeczyłoby naturze odwołania jako doskonałego środka prawnego. Zdaniem skarżących art. 130 § 2 k.p.a. jest przepisem, który dodatkowo potwierdza słuszność zaprezentowanego wyżej poglądu. Wynika z niego, że wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji, a zgodnie z jego § 3, przepisu § 2 nie stosuje się kiedy decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności (albo podlegała ona wykonaniu z mocy prawa). Zdaniem skarżących samo literalne brzmienie cytowanego przepisu jednoznacznie sugeruje chronologię zdarzeń prawnych objętych jego dyspozycją. Wniesienie odwołania od decyzji (co oczywiście następuje po jej wydaniu) wstrzymuje jej wykonanie, ale wniesienie odwołania nie wstrzymuje wykonania decyzji, jeżeli decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności oraz kiedy podlegała ona natychmiastowemu wykonaniu z mocy prawa. Niewątpliwie więc stan natychmiastowej wykonalności (wynikający z nadania takiego rygoru albo przepisu prawa) musi istnieć w chwili wniesienia odwołania od decyzji, by wyłączenie zasady suspensywności mogło zafunkcjonować. Tym samym automatyczna wykonalność, albo natychmiastowa wykonalność "nadana" przez organ muszą wystąpić w momencie wniesienia odwołania, powodując wyłączenie stosowania przepisu § 2. Jeżeli w momencie wniesienia odwołania stan natychmiastowej wykonalności decyzji nie funkcjonował, przepis § 2 art. 130 znajduje zastosowanie i odwołanie od decyzji skutkuje wstrzymaniem wykonania decyzji. Promowana przez organ drugiej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia idea dopuszczalności nadania rygoru natychmiastowej wykonalności po wniesieniu odwołania powodowałaby, że przepis art. 130 § 3 k.p.a. byłby przepisem martwym. Zdaniem skarżących brak jest regulacji, która pozwalałaby organowi na następcze unicestwienie suspensywnego skutku wniesienia odwołania od decyzji poprzez nadanie jej rygoru natychmiastowej wykonalności w toku postępowania drugoinstancyjnego. Gdyby ustawodawca chciał wyposażyć organ w taką kompetencję musiałby zawrzeć ją w odrębnej normie prawnej, a adresatem takiej kompetencji winien być zapewne organ drugiej instancji jako dysponent postępowania odwoławczego. Skarżący podkreślili ponadto, że art. 135 k.p.a. uprawnia organ odwoławczy do wstrzymania natychmiastowego wykonania decyzji, natomiast nie stanowi podstawy do nadania przez ten organ w postępowaniu odwoławczym decyzji będącej przedmiotem odwołania rygoru natychmiastowej wykonalności. Kwestionując stanowisko organu odwoławczego skarżący wskazali, że w praktyce oznaczałby on możliwość równoległego procedowania w postępowaniu odwoławczym – przez organ odwoławczy jako uprawniony do orzeczenia w przedmiocie odwołania jako dysponent postępowania administracyjnego w instancji odwoławczej oraz przez organ I instancji - jako uprawniony do wkraczania w postępowanie odwoławcze poprzez opatrywanie analizowanej w jego toku decyzji rygorem natychmiastowej wykonalności. Powyższe ewidentnie przeczyłoby zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, a więc jest całkowicie niezasadne. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu argumentował, że zaprezentowane w skardze stanowisko jest całkowicie sprzeczne z poglądami judykatury, która jednoznacznie dopuszcza możliwość nadania rygoru natychmiastowej wykonalności zarówno przy jej wydaniu jak też i w terminie późniejszym – w sytuacji wniesienia odwołania – do czasy wydania decyzji przez organ odwoławczy. Rygor bowiem może być nadany decyzji nieostatecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu, albowiem zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów prawa obowiązujących na dzień rozstrzygnięcia. Uwzględnienie skargi, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a., następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów postępowania dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie jest postanowienie Wojewody z 12 marca 2018 r., uchylające postanowienie Prezydenta Miasta z 4 stycznia 2018 r., o odmowie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji z 23 września 2016 r. o pozwoleniu na budowę i przekazaniu sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Przedmiotowe postanowienie wydane zostało na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zatem w pierwszej kolejności kontroli Sądu podlega zasadność wydania w przedmiotowej sprawie decyzji kasacyjnej. Z powyższego przepisu wynika, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Co prawda zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" - będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. - jest zwrotem ocennym, jednak przyjąć należy, że jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Aby naprawić błąd organu I instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Zgodnie bowiem z art. 136 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Oznacza to jednak, że przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, taka sytuacja zatem wyłącza dopuszczalność kasacji decyzji organu I instancji (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2016, str. 622). Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanej decyzji, stwierdzić należy, że wskazane przez organ okoliczności uzasadniały zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Wskazany jako podstawa rozstrzygnięcia wniosku inwestora z 4 grudnia 2017 o nadanie decyzji z 23 września 2016 r. o pozwoleniu na budowę rygoru natychmiastowej wykonalności z uwagi na wyjątkowo ważny interes strony przepis art. 108 § 1 k.p.a. stanowi, że decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. W tym ostatnim przypadku organ administracji publicznej może, w drodze postanowienia, zażądać od strony stosownego zabezpieczenia. Rygor natychmiastowej wykonalności może być nadany decyzji również po jej wydaniu. W tym przypadku organ wydaje postanowienie, na które służy stronie zażalenie (§ 2). Należy podkreślić, że stosownie do przywołanego przepisu organ w ramach tzw. uznania administracyjnego, ale nie dowolnie, w zależności od okoliczności sprawy, rozstrzyga w kwestii natychmiastowego wdrożenia decyzji w życie. Instytucja tam przewidziana ma charakter wyjątku od zasady niewykonywania decyzji nieostatecznych, dlatego przesłanki uzasadniające rygor natychmiastowej wykonalności muszą być poddawane ścisłej wykładni. Omawiany rygor może być nadany decyzji tylko w sytuacji, gdy jest to niezbędne dla ochrony wartości wskazanych w art. 108 § 1 k.p.a. Niezwłoczne wdrożenie decyzji w życie będzie niezbędne wówczas, gdy nie można się obejść w danym czasie bez natychmiastowego wykonania praw lub obowiązków, o których rozstrzyga się w decyzji, ponieważ zwłoka w ich wykonaniu zagraża dobrom chronionym. Organ administracji działa wobec tego w sytuacji, która ma znamiona stanu nagłej konieczności administracyjnej. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 1892/11, LEX nr 1 219 418, czy też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 1998 r. sygn. akt V SA 677/97, LEX nr 59 221). Okolicznością sporną w przedmiotowej sprawie była możliwość nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji, od której zostało wniesione odwołanie, jednakże nie zostało ono jeszcze rozpoznane przez organ odwoławczy. Zarówno Prezydent Miasta w postanowieniu z 4 stycznia 2018 r., jak też skarżący w treści skargi prezentują stanowisko, że po upływie terminu do wniesienia odwołania, co ma miejsce w przedmiotowej sprawie, organ I instancji nie ma możliwości nadania wydanej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, może on bowiem być nadany decyzji po jej wydaniu jedynie w okresie biegu terminu do wniesienia odwołania, niezależnie od tego, czy odwołanie zostało wniesione w tym terminie. W przekonaniu składu orzekającego WSA jest to pogląd błędny, nie znajdujący poparcia zarówno w doktrynie, jak też w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zasadnie Wojewoda w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji wskazał, że rygor natychmiastowej wykonalności może być nadany decyzji od chwili wydania tego rozstrzygnięcia (decyzji) - do momentu upływu czternastodniowego terminu do wniesienia odwołania, najpóźniej jednak - w sytuacji wniesienia odwołania z zachowaniem terminu - do wydania decyzji przez organ odwoławczy. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w doktrynie. Należy w tym miejscu odwołać się do publikacji Kodeks Postępowania Administracyjnego pod redakcją R. Hauser, M. Wierzbowski Wydawnictwo C.H. Beck wydanie 4 Warszawa 2017, gdzie na str. 826 w rozdziale "Możliwość nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności-ujęcie w czasie", autorzy opracowania wskazują, że jeżeli organ administracji publicznej prowadzący postępowanie zaobserwuje spełnienie się przesłanek nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności już po jej wydaniu, może wydać postanowienie. Stanowczo na temat dopuszczalności nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji od której wniesiono odwołanie wypowiadają się także autorzy innego opracowania – komentarza Kodeks Postępowania Administracyjnego pod redakcją Barbary Adamiak i Janusza Borkowskiego Wydawnictwo C.H. Beck wydanie 14 Warszawa 2016. Na str. 522 czytamy "Rygor natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 może być nadany decyzji od razu przy jej wydaniu albo też może ona nim być opatrzona w późniejszym terminie. Z uwagi na brzmienie art. 130 § 1 i 2 rygor natychmiastowej wykonalności może być nadany już wydanej decyzji tylko w okresie biegu terminu do wniesienia odwołania, gdy strony nie zaskarżą decyzji, (bo po jego upływie decyzja podlega wykonaniu), a w przypadku wniesienia odwołania – może to nastąpić do wydania decyzji przez organ odwoławczy (który władny jest wstrzymać natychmiastowe wykonanie decyzji – art. 135)." W odniesieniu do uzasadnienia skargi wskazać należy, że zasadnie organ odwoławczy przyjął, że nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności nie wyklucza możliwości wniesienia odwołania, tak też wniesienie odwołania nie wyklucza możliwości nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Zgodnie z przepisem art. 130 § 1 k.p.a. przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie podlega wykonaniu. Przepis art. 130 § 2 k.p.a. stanowi natomiast, że wniesienie odwołania wstrzymuje wykonanie decyzji. Jednakże w sytuacji nadania rygoru natychmiastowej wykonalności (art. 108 k.p.a.) przepisu § 1 i 2 art. 130 nie stosuje się, zatem jest możliwość, w ścisłe ograniczonych przypadkach, możliwe jest wykonanie decyzji co do której wpłynęło odwołanie, ale nie zostało jeszcze rozpoznane. Oceniając wniosek o nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności organ musi natomiast wnikliwie rozważyć przesłanki jego nadania, a w uzasadnieniu decyzji organu I instancji brak rozważań we wskazanym zakresie, czego nie można konwalidować na etapie postępowania drugoinstancyjnego, bowiem prowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, wyrażonej w art. 15 k.p.a. Mając na uwadze powyższe, po rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadną.