II SA/Gd 31/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Starszy Sekretarz sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 9 września 2010 r. ze skargi H. M. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 października 2009 r. nr [...], 2. określa, że uchylone postanowienie nie podlegają wykonaniu. Przedmiotem skargi wniesionej przez H. M. jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 4 grudnia 2009 r. utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji ustalające wobec J. i M. G. opłatę legalizacyjną w wysokości 2.500 zł od wybudowanego samowolnie ogrodzenia. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Pismem z 11 lipca 2008 r. H. M. powiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wykonanych przez właścicieli sąsiadującej z nim działki tj. p. G. robotach budowlanych związanych z budową ogrodzenia bez jego zgody. Wskazał, że przed budową ogrodzenia kamień graniczny został usunięty, a następnie po wyrównaniu działki ponownie wkopany bez udziału skarżącego i geodety. Dodatkowo poinformował o przesunięciu przez sąsiadów dotychczasowego usytuowania wspólnej drogi, "zepchnięciu jej na pół metra" po uprzednim wykopaniu kamieni granicznych oraz o ułożeniu na niej płyt w taki sposób że wody spływają na działkę skarżącego. Po czynnościach kontrolnych i po wszczęciu postępowania w sprawie budowy ogrodzenia organ w dniu 30 stycznia 2009 r. przeprowadził z udziałem stron oględziny w toku których stwierdził, że "ogrodzenie z siatki na słupkach stalowych na cokole betonowym ma długość 7,15 m od rogu graniczącego z drogą ( działka [[...]]) pomiędzy działkami p. M. i p. G., ma wysokość od 2,64 do 2,20" oraz że na powyższy odcinek ogrodzenia p. G. nie przedstawili zgłoszenia". Z załączonych wypisów z ewidencji gruntów oraz oznaczenia ogrodzenia wynika, że jest ono usytuowane pomiędzy działką [[...]] stanowiącą własność skarżącego, a działkami [[...]] i [[...]] p. G. W powyższych okolicznościach postanowieniem z 29 kwietnia 2009 r. podjętym na podstawie art. 49 b ust. 2 Prawa budowlanego organ nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia określonych dokumentów tj. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, szkiców lub rysunków wykonanego ogrodzenia sporządzonych przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane oraz zaświadczenia Wójta Gminy o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W złożonym na to postanowienie zażaleniu skarżący wniósł o rozbiórkę ogrodzenia. W piśmie tym skierowanym do organu II instancji za pośrednictwem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego podniósł zarzuty wobec osoby pełniącej funkcję organu twierdząc, że osoba ta tj. P. C. "usiłuje zalegalizować samowolę budowlaną swego kolegi J. G. i jego żony M. polegającą na budowie ogrodzenia ponad 2,20 na granicy działek". Wskazał także, że nie wyrażał zgody na budowę ogrodzenia. Zarzucił, że postanowienie dotyczy tylko ogrodzenia na cokole betonowym biegnącego wzdłuż "części granicy [[...]], a nie działek albowiem faktyczna długość ogrodzenia jest znacznie większa". Po przekazaniu "zażalenia" organowi II instancji ten poinformował skarżącego że na powyższe postanowienie nie przysługuje zażalenie i że może ono stosownie do przytoczonych przez organ przepisów kpa podlegać zaskarżeniu jedynie w odwołaniu. W toku dalszego postępowania inwestorzy przedłożyli żądane oświadczenie o prawie do dysponowania działkami nr [[...]] i [[...]] na cele budowlane, żądany szkic i rysunek ogrodzenia, z którego wynika, że jeden fragment ogrodzenia jest drewniany (od strony wschodniej) a drugi składa się z siatki stalowej na słupach i cokole (od strony południowej). Inwestorzy przedłożyli także uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odnoszącą się do działek [..] i [[...]] w której wskazano że na terenie objętym planem "dopuszcza się realizację ogrodzeń o wysokich walorach estetycznych, których wygląd będzie harmonizował z otoczeniem". W dalszym toku organ zgromadził dokumenty wskazujące, iż z działki [[...]] wydzielono m. in. działkę [[...]], a z tej z kolei m. in. działki [[...]] i [[...]] (dokładniej pismo z 11 września 2009 r.) W znajdującym się w aktach zaświadczeniu Wójta Gminy z 23 września 2009 r. stwierdzono, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego planem "dopuszcza się realizację ogrodzeń o wysokich walorach estetycznych których wygląd będzie harmonizował z otoczeniem". W tych okolicznościach organ I instancji postanowieniem z 6 października 2009 r. wskazując na art. 49 b ust. 1 i 2 Prawa budowlanego ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej w sprawie budowy ogrodzenia o długości 7,15 m i wysokości od 2,20 do 2,64 wybudowanego na działkach [[...]] i [[...]] w wysokości 2.500 zł. W uzasadnieniu opisał przebieg postępowania, przytoczył treść art. 49 b ust. 2 i 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego oraz wskazał że inwestorzy przedłożyli komplet wymaganych dla legalizacji dokumentów. Stwierdził, iż przedmiotowa budowa jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie narusza przepisów techniczno-budowlanych. Zatem zasadnym było nałożenie opłaty legalizacyjnej stosownie do art. 49 b ust. 4 Prawa budowlanego. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący wniósł o wyłączenie organu podnosząc, że osoba pełniąca tę funkcję pozostaje w bliskich stosunkach ze stroną J. G.. Osobie tej skarżący zarzucił m. in. poświadczenie nieprawdy. Uzasadniając dalsze postawione w zażaleniu zarzuty naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji i art. 5 Prawa budowlanego skarżący stwierdził, że legalizacja samowoli narusza jego prawo własności oraz jego prawa jako rolnika do swobodnej uprawy ziemi. Zarzucił, że na ułożenie nawierzchni na działce [[...]] stanowiącej drogę inwestorzy również powinni posiadać zgłoszenie robót budowlanych. Zakwestionował także prawidłowość zaświadczenia o zgodności ogrodzenia z planem. Stwierdził, że nie spełnia ono warunku "wysokich walorów estetycznych i wyglądu harmonizującego z otoczeniem". Stwierdził, że budowa ogrodzenia "w linii średnicowej cokołu w granicy działki" wymagała jego zgody i brak tej zgody uniemożliwia legalizację samowoli. Zażądał rozbiórki wybudowanego przez inwestorów ogrodzenia. W piśmie przekazującym zażalenie do organu II instancji pełniący funkcję organu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. P. C. wyjaśnił m. in. że sprawy związane z ułożeniem przez inwestorów płyt betonowych drogowych oraz doprowadzenia do uniemożliwienia spływu wód są przedmiotem wszczętych odrębnie postępowań. Odnosząc się natomiast do wniosku o jego wyłączenie od dalszych działań w sprawie budowy oświadczył, że potwierdza swoją bliską i wieloletnią znajomość z M. i J. G.. Oświadczył również, że nie jest krewnym inwestorów ani ich powinowatym, jak też nie jest z nimi związany z tytułu przysposobienia, opieki i kurateli. Utrzymując w mocy postanowienie organu I instancji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wyjaśnił, że w sytuacji gdy inwestorzy wypełnili w całości obowiązek nałożony we wcześniejszym postanowieniu postanowienie ustalające opłatę było uprawnione i zasadne. Wyjaśnił, że poruszanie w zażaleniu innych spraw niż stanowiące przedmiot postępowania "jest procesowo niedopuszczalne" Uznał, że zakończenie postępowania nie pozwala na rozpatrzenie wniosku o wyłączenie organu, a ponadto "wyniki postępowania zażaleniowego" wskazują że osoba pełniąca funkcję organu zachowała w tej sprawie bezstronność ( art. 24 § 3 kpa) Stwierdził, że inwestorzy przedstawili żądane zaświadczenie Wójta wydane na ich wniosek i że potwierdza ono zgodność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W skardze ponowiono argumentację zażalenia, a dodatkowo zarzucono, że organ nie odniósł się do zarzutów zawartych w zażaleniu. Skarżący zarzucił stronniczość organu I instancji z uwagi na bliską znajomość pracownika pełniącego tą funkcję z inwestorami. Wskazał na nieprawidłowość zaświadczenia o zgodności budowy z planem, brak spełnienia warunków planu (odnośnie wyglądu ogrodzenia) i brak swojej zgody na budowę ogrodzenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Stwierdził, że zarzuty zawarte w skardze "wynikają z subiektywnej i swobodnej interpretacji przepisów prawa", a zarzut "poświadczenia nieprawdy", gdyby został poparty dowodami skarżący powinien kierować do organów ścigania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Z opisanego wyżej przebiegu postępowania, dokonanych przez organ ustaleń i zastosowanych przepisów prawa wynika, że podjęte przez organy postanowienia zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Stanowiący podstawę rozstrzygnięcia art. 49 b ust. 4 Prawa budowlanego uzależnia możliwość ustalenia opłaty legalizacyjnej od spełnienia okoliczności wskazanych w ustępie 2 tego przepisu. Wśród tych okoliczności art. 49 b ust. 2 wymienia zgodność budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodność budowy z planem ma potwierdzać złożone przez inwestora zaświadczenie. W rozpatrywanej sprawie organy nadzoru budowlanego niewłaściwie przyjęły, że zaświadczenie Wójta Gminy z dnia 23 września 2009 r. jest tym zaświadczeniem, o którym mowa w art. 49 b ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego. Zaświadczenie to nie odnosi się do zgodności budowy z planem, lecz jedynie potwierdza jaka jest treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla działek inwestorów. Zaświadczenie nie stwierdza, że wybudowane przez inwestorów ogrodzenie spełnia warunki planu, który "dopuszcza realizację ogrodzeń o wysokich walorach estetycznych, których wygląd będzie harmonizował z otoczeniem". Wydane na wniosek inwestorów zaświadczenie z dnia 23 września 2009 r. jest w istocie zaświadczeniem o treści planu, a nie zaświadczeniem o zgodności budowy z planem. W art. 49 b ust. 2 pkt 3 chodzi o zgodność konkretnej budowy z planem, o spełnienie warunków planu, a nie o treść przepisów miejscowych w oderwaniu od konkretnej inwestycji. Gdyby chodziło wyłącznie o treść planu to wymienione w przepisie zaświadczenie organu architektoniczno-budowlanego byłoby zupełnie zbędne, nie byłoby bowiem przeszkód aby organ nadzoru budowlanego zbadał treść planu we własnym zakresie. Tymczasem chodzi o to, że to organ architektoniczno- budowlany ma zbadać zgodność inwestycji z planem i wydać w tym przedmiocie zaświadczenie ( por. art. 217 § 2 pkt 1 kpa). Zatem w omawianej sprawie organy nadzoru budowlanego niewłaściwie przyjęły, że przedłożone przez inwestorów zaświadczenie o treści planu potwierdza okoliczność wskazaną w art. 49 b ust. 2 Prawa budowlanego tj. zgodność budowy z ustaleniami planu. Wątpliwości odnoszące się do treści zaświadczenia winny być wyjaśnione przed wydaniem postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej. Organ nadzoru budowlanego powinien był zwrócić się do Wójta Gminy o wyjaśnienie czy omawiane zaświadczenie potwierdza zgodność budowy z wymogami planu bądź też powinien był zobowiązać inwestorów do złożenia zaświadczenia odpowiadającego wymogom zawartym w przepisie art. 49 b ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego. Ustalając zatem, że spełnione zostały warunki do legalizacji budowy umożliwiające ustalenie opłaty legalizacyjnej organy nadzoru budowlanego naruszyły art. 49 b ust. 2 i 4 Prawa budowlanego oraz art. 7 i 77 § 1 kpa. Dodatkowo w rozpatrywanej sprawie wątpliwości Sądu budzi prawidłowość ustalenia odnoszącego się do fragmentu ogrodzenia, który podlega tzw. legalizacji. Z protokołu oględzin wynika, że cały fragment ogrodzenia o długości 7, 15 m o wysokości ponad 2,20 m jest z siatki stalowej na słupkach stalowych i cokole betonowym. Tymczasem z przedłożonego przez inwestorów szkicu sporządzonego przez T. S. wynika, że oprócz tego fragmentu ogrodzenia (od strony południowej) przedmiotem postępowania jest również inna część ogrodzenia – drewnianego o długości 1,85 m i wysokości ponad 2,20 m(od strony wschodniej). Postanowienie ustalające opłatę odnosi się natomiast do ogrodzenia, a raczej jego fragmentu o długości 7,15 m. Organ zatem z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 kpa niewłaściwie ustalił co jest przedmiotem sprawy. Winien również wyjaśnić z czego wynika różnica w wysokości ogrodzenia w różnych jego fragmentach, czy powodem jest ukształtowanie terenu czy inne okoliczności. Z akt sprawy wynika także, że skarżący już w trakcie postępowania wskazywał na okoliczności, które w jego ocenie wywoływały wątpliwość co do bezstronności osoby pełniącej funkcję organu tj. P. C. Wskazywał na znajomość tej osoby z inwestorami zarzucając jej, że "usiłuje zalegalizować samowolę swojego kolegi". Twierdzenia te zostały zawarte w piśmie z 4 maja 2009 r. zatytułowanym jako zażalenie na postanowienie organu o nałożeniu obowiązków legalizacyjnych. W ocenie Sądu treść tego pisma wymagała wyjaśnienia pod kątem ewentualnego wniosku strony, o którym mowa w art. 24 § 3 kpa. Stosownie do tego przepisu pracownik organu może zostać wyłączony od udziału w postępowaniu na żądanie strony, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności, które oprócz ustawowo wymienionych powodów wyłączenia pracownika, mogą wywołać wątpliwość co do jego bezstronności. Tymczasem ani organ I instancji, ani organ odwoławczy nie wyjaśniły czy zarzut skarżącego zawarty w tym piśmie stanowi żądanie wyłączenia tej osoby od udziału w postępowaniu. Powstała natomiast sytuacja, że skarżącemu wyjaśniono wówczas, że swoje zarzuty będzie mógł podnieść w zażaleniu na postanowienie kończące, a następnie gdy skarżący wyartykułował je ponownie w dopuszczalnym już zażaleniu stwierdzono, że "zakończenie postępowania nie pozwala na rozpatrzenie wniosku o wyłączenie Powiatowego Inspektora od dalszych działań". Należało natomiast zwrócić uwagę, że skarżący już wcześniej podnosił zarzuty w kwestii dotyczącej znajomości pracownika pełniącego funkcję organu z inwestorami. Jak wynika z wyjaśnień P. C. nie istnieją wprawdzie ustawowe przyczyny jego wyłączenia wymienione w art. 24 § 1 kpa, nie mniej jednak pozostaje on w bliskiej znajomości z inwestorami. Zdaniem Sądu bliska i wieloletnia znajomość pracownika ze stroną postępowania to okoliczność, która uzasadnia jego wyłączenie od udziału w postępowaniu z uwagi na to, że może u innej strony postępowania (pozostającej w konflikcie interesów z inwestorami) wywołać wątpliwość co do bezstronności. Zatem w rozpatrywanej sprawie organ winien był wyjaśnić intencję skarżącego co jego zarzutów zgłaszanych w toku postępowania pod adresem pracownika pełniącego funkcję organu i uznać, że twierdzenia te kwalifikują się do rozpoznania w ramach podstawy wymienionej w art. 24 § 3 kpa. Z uwagi na powyższe uchybienia przepisom art. 49 b ust. 2 i ust. 4 Prawa budowlanego oraz uchybienia przepisom art. 7 i 77 § 1 kpa i 24 § 3 kpa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił wydane przez organy obu instancji postanowienia. O wstrzymaniu ich wykonania orzeczono stosownie do art. 152 w/w ustawy. Wydany wyrok oznacza, że sprawa będzie ponownie rozpatrywana przez organy administracji. Kolejny raz rozpatrując sprawę organy wyeliminują wskazane przez Sąd uchybienia z tym że w pierwszej kolejności rozpatrzą stosownie do obowiązujących przepisów żądanie skarżącego wyłączenia od udziału w sprawie P. C.