II SA/Gd 31/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Jolanta Sudoł Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi G. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 listopada 2010 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. W decyzji z dnia 25 czerwca 2008 r. nr [...], wydanej na podstawie art. 104 k.p.a. w zw. z art.48 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 tekst jednolity ze zm.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał G. K.- rozbiórkę budynku gospodarczego (obiekt kat. III), zlokalizowanego na działce nr [...], obr.3 przy P. K. [...] w L. Organ I instancji w uzasadnieniu podał, że dokonał w dniu 10 stycznia 2008r.r. oględzin robót budowlanych na ww. działce. Podczas oględzin stwierdzono wykonywanie robót budowlanych przy budowie budynku o wymiarach 4,00x4,00 o wys. 2,10-2,40m. Realizowany budynek konstrukcji drewnianej posiada trzy ściany drewniane dobudowane do istniejącego przy granicy na sąsiedniej nieruchomości nr [...] obr. 3 budynku murowanego. Jednospadowy dach, oparty na słupach drewnianych, pokryty jest papą. Obiekt nie posiada systemu orynnowania odprowadzającego wody opadowe. Budowę obiektu według oświadczenia złożonego do protokołu rozpoczęto we wrześniu 2007r.-do wykonania pozostały rynny i rury spustowe. Budynek pełni funkcję składu na drewno i został wybudowany przez G. K. bez pozwolenia na budowę, na działce nie będącej jej własnością, bez zgody właściciela nieruchomości. Postanowieniem nr [...] z dnia 20 lutego2008r. wstrzymano prowadzenie robót budowlanych i zobowiązano inwestora do przedłożenia w terminie do 20 czerwca 2008r.: - decyzji o warunkach zabudowy, - czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, - oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Strona w dniu 19 czerwca 2008r. złożyła wniosek o przedłużenie terminu na wykonanie postanowienia, z uwagi na nie otrzymanie decyzji o warunkach zabudowy. Organ nadzoru wniosku tego nie uwzględnił, podając, że ustalił, iż wniosek o ustalenie warunków zabudowy został złożony po upływie terminu wyznaczonego na wykonanie nałożonych obowiązków. W tej sytuacji, organ w dniu 25 czerwca 2008r. wydał wyżej wymienioną decyzję, nakazującą inwestorowi rozbiórkę budynku gospodarczego. Od powyższej decyzji inwestor się odwołał. Organ odwoławczy decyzją z dnia 29 października 2009r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji, w pierwszej kolejności organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tej zasady zawiera art. 29 Prawa budowlanego, który w sposób enumeratywny wylicza rodzaje budów i innych robót budowlanych, które nie wymagają pozwolenia na budowę. Wskazano, że na wykonanie w 2007r. obiektu dobudowanego do istniejącego budynku murowanego, nietrwale związanego z gruntem, o konstrukcji drewnianej, pełniącego funkcję składu na drewno (funkcję gospodarczą) inwestor zobowiązany był uzyskać pozwolenie na budowę. Realizacja obiektu bez pozwolenia na budowę stanowi samowolę budowlaną, podlegającą przepisom art. 48 Prawa budowlanego z 1994r. Organ II instancji, kierując sprawę do ponownego rozpatrzenia ustalił, że rozstrzygnięcie organu I instancji jest nieprawidłowe. Po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania wyjaśniającego organ II instancji ustalił że Burmistrz Miasta umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...] przy ul. K. w L., albowiem wnioskowana inwestycja znajduje się na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W tym stanie rzeczy nieprawidłowe było nałożenie w postanowieniu z dnia 20 lutego 2008r. obowiązku przedłożenia decyzji Burmistrza Miasta o warunkach zabudowy. W sytuacji istnienia obowiązującego planu organ I instancji miał obowiązek do nałożenia obowiązku przedłożenia zaświadczenia Burmistrza o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ II instancji nadmienił również, że organ I instancji nieprawidłowo użył określenia "budynek" w stosunku do obiektu będącego przedmiotem postępowania, gdyż zgodnie z art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego przez pojęcie budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach, zaś z ustaleń organu I instancji nie wynika, że przedmiotowy budynek jest trwale związany z gruntem. W dniu 17 listopada 2009r. ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji wydał postanowienie [...], w którym zobowiązano stronę do przedłożenia w terminie do dnia 30 stycznia 2010 r. następujących dokumentów: - zaświadczenia Burmistrza Miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; - dwóch egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi; - oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W dniu 22 stycznia 2010r. strona przedłożyła wniosek o przedłużenie terminu dostarczenia wymaganych postanowieniem dokumentów do 31 marca 2010r., z uwagi na oczekiwanie na wydanie zaświadczenia o zgodności budowy z planem miejscowym oraz zgodę właściciela nieruchomości na posadowienie składu na jego działce. Wniosek ten nie został uwzględniony przez organ I instancji. Inwestor nie dostarczył w wyznaczonym terminie wymaganych prawem dokumentów. W związku z powyższym decyzją z dnia 3 lutego 2010r. nr [...] organ nakazał G. K. rozbiórkę budynku gospodarczego dobudowanego do istniejącego budynku murowanego, zlokalizowanego na działce nr [...], obr. 3, przy ul. K. [...] w L. Organ I instancji powołał regulację art. 48 ust. 1 ustawy - Prawa budowlanego, zgodnie z którym właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz art. 48 ust. 4 który stanowi, że w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 art. 48, tj. wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego. W związku z powyższym orzeczono jak w sentencji decyzji. G. K. złożyła odwołanie od tej decyzji, podnosząc że nie zgadza się z decyzją nakazującą rozbiórkę. W uzasadnieniu odwołująca podniosła, że organ I instancji mimo jej wniosku nie przedłużył terminu na wykonanie obowiązków wym. w postanowieniu, uniemożliwiając złożenie żądanych dokumentów. Odwołująca wskazała, że właściciel działki sąsiedniej nie udzielił jej dotychczas odpowiedzi dot. możliwości zajęcia części działki na składowanie opału. W tej sytuacji odwołująca nie była w stanie terminowo uzyskać pozostałych dokumentów. Powstałe koszty byłyby bowiem zbędne w przypadku braku zgody właściciela nieruchomości na zajęcie części jego działki.. Z tej przyczyny odwołująca wstrzymała się ze zleceniem wykonania projektu budowlanego do czasu uzyskania ww. zgody. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z dnia 25 listopada 2010 r. Nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Rozpatrując przedmiotową sprawę w trybie odwoławczym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie stwierdził, że budowę obiektu budowlanego dobudowanego do istniejącego budynku murowanego, nietrwale związanego z gruntem o konstrukcji drewnianej pełniącego funkcję składu na drewno (czyli funkcję gospodarczą) można było rozpocząć, zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W braku takiej decyzji, organ obowiązany jest przeprowadzić procedurę legalizacji obiektu budowlanego, uregulowaną w treści art. 48 ustawy. Przyjęta dla art. 48 ustawy - Prawo budowlane procedura przewiduje w pierwszej kolejności wydanie postanowienia, w którym wstrzymuje się prowadzenie robót budowlanych (w przypadku nie zakończonej budowy) oraz nakłada obowiązek przedstawienia wymaganych dokumentów. Zatem wydanie postanowienia z dnia 17 listopada 2009r. nakazującego przedłożyć określone dokumenty, jakie wskazał organ I instancji i nałożenie obowiązku przedłożenia zaświadczenia Burmistrza Miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, było – zdaniem organu odwoławczego - zasadne i zgodne z prawem. Stosownie natomiast do art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego z 1994 r. w przypadku nie spełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków w zakresie przedłożenia wymaganej dokumentacji stosuje się przepis ust. 1 art. 48, tj. właściwy organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W związku z powyższym, skoro inwestor nie wykonał obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia 17 listopada 2009r., to zaskarżona decyzja organu I instancji nakazująca rozbiórkę przedmiotowego obiektu, wydana na podstawie art. 48 ust.1 w związku z art. 48 ust. 4, jest prawnie uzasadniona. Odnosząc się do argumentów podniesionych w odwołaniu organ II instancji wskazał, że inwestor miał wynikające z art. 48 Prawa budowlanego prawo do legalizacji obiektu, z którego nie skorzystał, nie wywiązując się z nałożonych obowiązków. Organ II instancji nadmienił również, że brak zgody właściciela nieruchomości, uniemożliwia prowadzenie procesu legalizacyjnego obiektu, nawet w przypadku, gdyby zostały spełnione pozostałe warunki. W skardze na powyższą decyzję G. K. wniosła uchylenie wydanych w sprawie decyzji i o umorzenie postępowania w sprawie. W uzasadnieniu skargi skarżąca ponownie przytoczyła argumentację zawartą w odwołaniu podnosząc, że organ nadzoru mimo jej próśb nie przedłużył jej terminu do przedłożenia żądanych dokumentów. Nadto skarżąca podniosła, że wybudowana przez nią szopa na drewno nie jest obiektem budowlanym w rozumieniu Prawa budowlanego i w związku z tym z tym nie wymagała pozwolenia na budowę. Trudno ją też nazwać obiektem budowlanym, skoro stanowi ona w zasadzie zadaszenie nad składowanym drewnem, nie jest trwale związana z gruntem i może zostać z łatwością rozebrana. Powołując się na powyższe skarżąca wskazała, że skoro budowa ww. zadaszenia nie wymagała pozwolenia na budowę, brak było podstaw do żądania szeregu dokumentów, w tym projektu budowlanego i prowadzenia postępowania legalizacyjnego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w art. 1 § 1 cytowanej ustawy sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej /§ 2/. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że w granicach danej sprawy sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 listopada 2010 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, którą nakazano skarżącej wykonanie rozbiórki budynku gospodarczego dobudowanego do istniejącego budynku murowanego, zlokalizowanego na działce nr [...], obr. 3 przy P. K. w L. Jak wynika z prawidłowo ustalonego przez organy nadzoru budowlanego stanu faktycznego sprawy inwestorem obiektu jest skarżąca G. K., która wybudowała go w 2007r. Skarżąca nie posiada decyzji o pozwoleniu na budowę powyższego obiektu, a zatem słuszne jest stanowisko organów administracji, iż obiekt ten powstał w warunkach samowoli budowlanej. Sąd podziela w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji organu II instancji dotyczącą zastosowania przepisu art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, a zatem wbrew zarzutom skargi, obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolnostojących budynków gospodarczych, wiat altan o powierzchni zabudowy do 10m², przy czym łączna liczba tych obiektów nie może przekroczyć 1 na każde 500m², a pow. działki nie może być mniejsza niż 500m²- w rozpatrywanej sprawie wybudowany przez skarżącą budynek -skład gospodarczy nie spełnia powyższego kryterium, nie jest bowiem budynkiem wolnostojącym, lecz dobudowanym do już istniejącego budynku. W rozpatrywanej sprawie skarżąca dobudowała do istniejącego już budynku opisany przez organy nadzoru obiekt (zatem nie wolnostojący), który w swojej istocie stanowił rozbudowę istniejącego budynku, stanowiącą w istocie budowę, o której mowa w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego wymagającą jak to prawidłowo ustaliły organy nadzoru uzyskania pozwolenia na budowę, wobec braku wyłączenia z uzyskania takiego pozwolenia w regulacji Prawa budowlanego. Kontrolując zaskarżoną decyzję WINB Sąd stwierdza, iż nie narusza ona prawa, w szczególności zaś przepisów postępowania w sposób, który miałby istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu, ustalenia organu odwoławczego zostały dokonane zgodnie z wymogami określonymi w art. 7 i art. 77 k.p.a., ocena zebranych dowodów nie narusza normy wynikającej z art. 80 k.p.a., a uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada warunkom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Wprowadzoną w aktualnym stanie prawnym zasadą jest poprzedzenie obowiązku rozbiórki w przypadku wybudowania (budowy) obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, lub pomimo sprzeciwu właściwego organu architektoniczno-budowlanego oceną możliwości jej legalizacji, po ustaleniu, że budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza innych przepisów, w tym techniczno-budowlanych. Nakaz rozbiórki może być bowiem orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości legalizacji. Oczywiście legalizacja nie jest obowiązkiem, a uprawnieniem inwestora. Takie postępowanie legalizacyjne zostało zainicjowane przez organ I instancji w niniejszym stanie faktycznym. W kontekście powyższych rozważań prawidłowo także organ wskazał jako materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia nakazu rozbiórki przepis art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Wydanie nakazu rozbiórki stosownie do dalszych postanowień tego przepisu, o czym zresztą mowa była powyżej, musi być poprzedzone postępowaniem legalizacyjnym, którego skutkiem może być prawna aprobata dla samowoli budowlanej, pod warunkiem spełnienia określonych ustawowych wymogów. Nakaz rozbiórki orzeczony decyzją organu I instancji poprzedzony został opisanym wyżej postanowieniem tego organu z dnia 17 listopada 2009r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Opisane postanowienie PINB zostało poprzedzone ustaleniem, iż na terenie obejmującym przedmiotową działkę obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (zatwierdzony uchwałą Rady Miasta nr [...] z dnia 27 września 2002r Dz. Urz. Woj. [...]), tak więc zasadnie nałożono na stronę obowiązek przedstawienia w szczególności zaświadczenia Burmistrza Miasta o zgodności dobudowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Termin dla złożenia dokumentów opisanych w postanowieniu organu I instancji, pozwalał skarżącej na podjęcie właściwych czynności zmierzających w szczególności do wykazania zgodności samowolnej zabudowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tym bardziej że wobec obowiązywania planu miejscowego uzyskanie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy było zbędne. Jak stanowi o tym przepis art. 48 ust. 1 w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania obu decyzji, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. 2. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b)ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. 3. W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. 4. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. 5. Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona. W świetle przytoczonej wyżej regulacji zasadą jest poprzedzenie obowiązku rozbiórki w przypadku wybudowania (budowy) obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, oceną możliwości jej legalizacji, po ustaleniu, że budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza innych przepisów, w tym techniczno-budowlanych. Ponieważ strona nie wypełniła obowiązków nałożonych opisanym wyżej postanowieniem PINB z dnia 17 listopada 2009r. r., przedstawione okoliczności sprawy nakładały na organ nadzoru budowlanego obowiązek wydania wobec skarżącej nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu. Zarzut skarżącej, że organ nadzoru winien przedłużyć termin na wykonanie obowiązków, z uwagi na konieczność uzyskania zgody właściciela działki na jej częściowe zajęcie jest oczywiście niezasadny. Strona nie dysponuje prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co przesądza w zasadzie w rozpatrywanej sprawie, o braku możliwości legalizacji wykonanej dobudowy, co trafnie ustalił organ odwoławczy. Niezbędnym bowiem warunkiem uzyskania pozwolenia na budowę jest złożenie przez inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Brak takiego oświadczenia uniemożliwia udzielenie pozwolenia na budowę, a w przypadku postępowania prowadzonego w trybie cyt. przepisu art. 48 Prawa budowlanego legalizację samowolnie wykonanych robót. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na mocy art. 151 ustawy-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę, jako niezasadną, oddalił.