II SA/Gd 31/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Romała po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 lipca 2016 r. sprawy ze skargi J. M. i R. P.-M. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 listopada 2015 r., nr [...] w przedmiocie zarzutów dotyczących prowadzenia egzekucji w sprawie rozbiórki obiektu budowanego 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia, 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących J. M. i R. P.-M. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga J. M. i R. P. – M. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 listopada 2015 r. nr [...]. Z akt sprawy wynika, że skarga ta została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 4 sierpnia 2004 r. nr [...], nałożył na E. K. obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego – domku letniskowego o konstrukcji drewnianej pełniącego funkcję rekreacji indywidulanej o wymiarach w rzucie poziomym 5,75 x 6,3 m wraz ze związanymi z ww. obiektem urządzeniem – sanitariatem (w.c.) o konstrukcji drewnianej o wymiarach w rzucie poziomym 1,3 x 2,0 m oraz urządzeniem pełniącym funkcję natrysku obłożonego blachą o wymiarach w rzucie poziomym 1,05 x 1,1 m wzniesionych na terenie działki nr [...] w K., gmina miasta W. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 września 2004 r. nr [...]. Z uwagi na niewykonanie nałożonego mocą tych decyzji obowiązku, upomnieniem z dnia 24 lutego 2015 r., organ I instancji wezwał skarżących do jego wykonania z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego a następnie, tytułem wykonawczym z dnia 11 czerwca 2015 r., wszczął to postępowanie. Na skutek stwierdzonego dalszego niewykonania obowiązku, postanowieniem z dnia 22 września 2015 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na skarżących grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 10 000 zł. Skarżący, pismem z dnia 18 października 2015 r., wnieśli zażalenie na postanowienie z dnia 22 września 2015 r. oraz zarzut do wszczętego postępowania egzekucyjnego w postaci zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. W rezultacie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia 26 października 2015 r. nr [...], oddalił zarzuty wniesione przez skarżących pismem z dnia 18 października 2015 r. a zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy to postanowienie. We wniesionej do Sądu skardze skarżący domagają się uchylenia zarówno zaskarżonego postanowienia jak i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji podnosząc, że zostały one wydane z naruszeniem: art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 kpa i art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – poprzez jego błędne zastosowanie; art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – poprzez brak szczegółowego uzasadnienia nałożenia grzywny w celu przymuszenia jako najłagodniejszego środka egzekucyjnego i jej wysokości; art. 7, art. 77 § 1, art. 9 kpa i art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – poprzez nienależyte ustalenie stanu faktycznego sprawy tj. właściwych wymiarów budynku podlegającego rozbiórce; art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – przez niewłaściwą wykładnię skutkującą błędnym przyjęciem, iż w postanowieniu o zastosowaniu środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia organ egzekucyjny jak również organ nadzoru winien przedstawić swoje stanowisko odnośnie kwestii, który ze środków egzekucyjnych prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku niepieniężnego wynikającego z przepisów prawa budowlanego; trybu postępowania dowodowego poprzez brak przeprowadzenia czynności kontrolnych na terenie działki w celu sprawdzenia stanu faktycznego; zasady niezbędności art. 7 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez niewłaściwą wykładnię; art. 122 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - poprzez niedostarczenie odpisu tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32 pkt 1. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej uwzględnienie wskazując, że zaskarżone postanowienie wydane zostało pomimo braku zażalenia zobowiązanych na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 października 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Kontrolowane postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 listopada 2015 r. wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa. Art. 141 stanowi, że na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi (§ 1) i zażalenie to wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustanie – od dnia jego ogłoszenia stronie. Zgodnie zaś z treścią art. 127 § 2 odczytywanego w zw. z art. 144 kpa właściwym do rozpatrzenia zażalenia jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Z przytoczonej regulacji wynika, że zażalenie stanowi środek zaskarżenia, za pomocą którego uprawnione podmioty mogą żądać weryfikacji rozstrzygnięć administracyjnych w celu ich kasacji lub reformacji. Zażalenie stanowi więc środek prawny instancyjnej kontroli postanowień administracyjnych, która uruchamiana jest wyłącznie na wniosek strony postępowania, złożony w określonym terminie. Cechą środków zaskarżenia jest bowiem oparcie ich konstrukcji prawnej na zasadzie skargowości tzn. że służą one podmiotom uprawnionym do żądania uruchomienia określonego rodzaju postępowania weryfikacyjnego, a w żadnym razie nie dają podstawy do uruchomienia postępowania z urzędu. Postępowanie zażaleniowe/odwoławcze nie ma charakteru inkwizycyjnego, a zatem może zostać wszczęte wyłącznie na skutek odwołania/zażalenia wniesionego przez podmiot legitymowany (stronę), nigdy zaś z urzędu. To dopiero czynność strony, którą jest wniesienie zażalenia/odwołania, powoduje, że organ wyższego stopnia może korzystać z uprawnień, jakie są przewidziane dla organu odwoławczego (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz LEX, Wolters Kluwer, Warszawa 2011, s. 741). Wszczęcie postępowania przed organem odwoławczym uzależnione jest zatem od tego, czy strona skorzystała z uprawnienia do wniesienia środka zaskarżenia. Zauważyć również należy, że uprawnienie do skorzystania z instytucji środków zaskarżenia powiązane jest z wyrażoną w art. 15 kpa zasadą dwuinstancyjności postępowania, zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją/postanowieniem organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania/zażalenia, przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2011 r., str. 84). Przy czym wniesienie zażalenia przenosi na organ wyższego stopnia kompetencje do ponownego rozstrzygnięcia tylko kwestii procesowej będącej przedmiotem rozstrzygnięcia w zaskarżonym postanowieniu. Mając powyższe na uwadze w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym ustalono, że decyzja wydana w trybie postępowania odwoławczego, mimo niewniesienia odwołania, dotknięta jest wadą kwalifikowaną w postaci rażącego naruszenia prawa (zob. G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. II, Wolters Kluwer, Warszawa 2010, s. 180; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 13 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Wr 477/95, LEX nr 26724). Pogląd ten zastosowanie znajduje również do drugiego środka zaskarżenia jakim jest zażalenie. Z akt niniejszej sprawy wynika zaś, że zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 listopada 2015 r. wydane zostało, mimo że nie wniesiono zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 października 2015 r., co też przyznał sam organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę. Z uwagi na powyższe uznać należało, że postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 listopada 2015 r. obarczone jest wadą kwalifikowaną z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, co też skutkowało stwierdzeniem jego nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.). Okoliczność tę Sąd uwzględnił z urzędu, będąc do tego uprawniony na podstawie art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania Sąd orzekł zaś na podstawie art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.